Sentenza n. 1194/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una cava di trachite ubicata nel Parco regionale dei Colli Euganei e sottoposta a vincolo paesaggistico, ha chiesto il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale ai sensi dell'art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, invocando la deroga prevista dall'art. 32 della legge regionale Veneto n. 13/2018. Il progetto prevedeva l'ampliamento della cava, l'estrazione a fossa con realizzazione di tre gradoni, l'impiego prevalente del filo diamantato in luogo degli esplosivi, l'estrazione di circa 86.180 metri cubi netti e una durata complessiva di circa quindici anni. Il Comune aveva espresso parere favorevole, mentre la Soprintendenza e l'Ente Parco avevano espresso parere negativo. La Soprintendenza aveva rilevato che il progetto avrebbe sostituito l'attuale piazzale con una depressione di circa 150 per 80 metri e profonda 27 metri, estranea al contesto dei Colli Euganei, e che avrebbe mantenuto per un lungo periodo una situazione di degrado paesaggistico, senza prevedere adeguate opere di ricomposizione della parete verticale già esistente. Anche il Comitato VIA regionale aveva espresso parere negativo, ritenendo non dimostrata la drastica riduzione degli impatti paesaggistici e ambientali richiesta dall'art. 32 della legge regionale n. 13/2018. Con il ricorso introduttivo la società ha dedotto, tra l'altro, eccesso di potere per sviamento, insufficienza della motivazione, contraddittorietà, disparità di trattamento e travisamento, sostenendo che l'intervento sarebbe stato scarsamente percepibile dall'esterno, avrebbe migliorato lo stato dei luoghi, sarebbe stato innovativo e non avrebbe dovuto essere valutato con riferimento alla specifica cava. È stata inoltre dedotta disparità di trattamento rispetto a una vicina cava autorizzata nel 2020 e l'illegittimità del parere dell'Ente Parco per il suo dissenso rispetto a precedenti valutazioni favorevoli. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il decreto regionale di VIA negativa e diniego del PAUR, deducendo illegittimità derivata, violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, falsa applicazione dell'art. 32 della legge regionale n. 13/2018, motivazione insufficiente e contraddittoria, mancata considerazione del fabbisogno di trachite per la conservazione del patrimonio storico e artistico e del parere favorevole del Comune.

La decisione

Il TAR ha rigettato sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, ritenendo assorbite le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle amministrazioni per l'infondatezza nel merito. Quanto ai pareri paesaggistici, il Collegio ha ricordato che la Soprintendenza esercita un'ampia discrezionalità tecnico-specialistica e che il suo giudizio è sindacabile solo per difetto di motivazione, manifesta illogicità, incoerenza, inattendibilità o errore di fatto conclamato, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell'amministrazione. Il parere della Soprintendenza è stato ritenuto ampiamente motivato, perché ha ricostruito il contesto vincolistico e paesaggistico, descritto gli impatti dell'intervento e considerato anche l'effetto cumulativo con un'altra cava. Il giudizio negativo è stato ritenuto autonomamente sufficiente sulla base della realizzazione di una depressione estranea al contesto geomorfologico dei Colli Euganei e del mantenimento per almeno quindici anni di una situazione di degrado paesaggistico prima delle opere di mitigazione. È stata respinta la tesi secondo cui la depressione sarebbe irrilevante perché non percepibile dall'esterno: la tutela paesaggistica riguarda il bene ambiente nella sua interezza e considera anche gli effetti delle opere non immediatamente visibili. È stata inoltre ritenuta legittima la valutazione dell'impatto del nuovo intervento nello stato reale dei luoghi, comprensivo della parete di cava già esistente. La disparità di trattamento rispetto alla vicina cava è stata esclusa perché non vi era assoluta identità delle situazioni, trattandosi di diversi progetti, diversi regimi autorizzatori e diversa profondità degli scavi; comunque, l'eventuale illegittimità di un precedente atto non potrebbe rendere illegittimo il provvedimento impugnato. Quanto all'art. 32 della legge regionale n. 13/2018, il TAR ha affermato che la disposizione introduce una deroga eccezionale e selettiva ai vincoli del Piano Ambientale e del Progetto Tematico Cave. Il requisito decisivo non è la mera innovatività della tecnica estrattiva, ma la dimostrazione che l'innovazione determini un'effettiva e drastica riduzione degli impatti paesaggistici e ambientali. Il parametro comparativo è generale, riferito alle tecniche normalmente adottate per l'estrazione della trachite, ma la verifica della riduzione deve essere concreta e riferita al singolo progetto e al sito interessato, considerando morfologia, visibilità, fronte di cava, modalità operative e impatti effettivi. L'impiego del filo diamantato, pur potendo essere innovativo, non è sufficiente se il progetto conserva o riproduce impatti sostanzialmente analoghi a quelli dell'attività ordinaria o si risolve nella mera prosecuzione di una coltivazione in scadenza. Il ricorso è stato ritenuto infondato anche quanto all'art. 10-bis della legge n. 241/1990, poiché il Comitato VIA aveva esaminato le osservazioni della ricorrente e spiegato perché non fossero idonee a superare i motivi ostativi. Non è stata ravvisata carenza di motivazione, avendo il Comitato confrontato gli impatti del progetto con quelli delle tecniche ordinarie nelle diverse matrici ambientali e nelle fasi estrattiva e ricompositiva. Il TAR ha inoltre posto a carico del proponente l'onere di dimostrare, mediante uno studio di fattibilità sperimentale e documentazione tecnica articolata, l'elevata innovatività e la drastica riduzione degli impatti; l'amministrazione deve poi motivare le ragioni per cui gli elementi prodotti non siano convincenti. Infine, il fabbisogno di trachite pregiata per la conservazione del patrimonio storico e artistico è stato qualificato come ratio politico-legislativa della deroga, non come condizione autonoma sufficiente a consentirla in assenza degli ulteriori requisiti prescritti. Il parere favorevole del Comune è stato considerato, ma non poteva prevalere sull'esito negativo della valutazione paesaggistico-ambientale. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  La cava ricade in un'area sottoposta a vincolo paesaggistico; tale contesto legittima la valutazione degli effetti dell'intervento sul valore paesaggistico del sito.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa per la richiesta del provvedimento autorizzatorio unico regionale, nell'ambito del quale sono state svolte la VIA e le valutazioni paesaggistico-ambientali.

• art. 32 l.r. Veneto 13/2018

  “All’interno del Parco regionale dei Colli Euganei [...] possono essere autorizzate, anche a titolo di sperimentazione operativa, attività di cava per l’estrazione di trachite, in deroga alle limitazioni contenute nel Piano Ambientale e nel Progetto Tematico Cave, nel rispetto delle seguenti condizioni”

  La disposizione configura una deroga eccezionale e selettiva, subordinata, tra l'altro, alla presenza di un progetto ad alto contenuto innovativo e alla dimostrazione di un'effettiva drastica riduzione degli impatti paesaggistici e ambientali. Il confronto deve avvenire con le tecniche ordinarie di estrazione della trachite, ma la verifica deve essere concretamente riferita al singolo progetto e al sito interessato.

• art. 32, comma 1, lett. a), l.r. Veneto 13/2018

  “il progetto di coltivazione proposto sia ad alto contenuto innovativo, da dimostrare con uno studio di fattibilità sperimentale, dal quale emerga un’effettiva drastica riduzione degli impatti paesaggistici ed ambientali rispetto a quelli derivanti dalle coltivazioni condotte con le usuali tecniche normalmente adottate per l’estrazione della trachite”

  L'innovazione tecnica è solo lo strumento; il requisito decisivo è la dimostrazione concreta di una riduzione realmente drastica degli impatti. La mera sostituzione di una tecnica estrattiva o il conseguimento di miglioramenti modesti non integra il presupposto derogatorio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non sussiste violazione del contraddittorio procedimentale quando l'amministrazione esamina le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto e motiva le ragioni per cui esse non superano i motivi ostativi.

• art. 1, commi 1 e 2, l. 1097/1971

  La legge prevede stringenti limiti all'apertura di nuove cave e alla ripresa di cave inattive nel territorio dei Colli Euganei, costituendo il quadro di tutela rafforzata nel quale deve essere interpretata la deroga regionale.

• art. 2, commi 1 e 2, l. 1097/1971

  Disciplina la cessazione delle attività estrattive e la prosecuzione delle attività delle cave già in esercizio, nel quadro della tutela paesaggistica speciale dei Colli Euganei.

• art. 3, comma 1, l. 1097/1971

  Subordina la continuazione delle attività estrattive consentite all'approvazione di uno specifico progetto di coltivazione, competenza oggi riferita all'autorità regionale.

• art. 5, lett. n), D.M. 17 ottobre 2007

  Ribadisce il divieto di apertura e ampliamento delle cave nelle zone di protezione speciale, salve le cave previste da strumenti di pianificazione già vigenti o approvati nel periodo transitorio.

Massime di principio

• La deroga prevista per attività estrattive in un'area naturalistica o paesaggisticamente protetta, quando subordinata a un progetto ad alto contenuto innovativo e a un'effettiva drastica riduzione degli impatti, ha natura eccezionale e selettiva: non attribuisce un diritto alla prosecuzione dell'attività, ma consente l'autorizzazione solo in presenza della rigorosa dimostrazione di tutti i presupposti normativi.
• Il requisito della drastica riduzione degli impatti deve essere valutato mediante un doppio confronto: in astratto, la tecnica proposta va comparata con le tecniche normalmente adottate nel settore; in concreto, occorre verificare gli effetti effettivi del progetto sul singolo sito, tenendo conto della morfologia, della visibilità, del contesto paesaggistico, del fronte di cava, delle modalità operative e degli impatti reali.
• La mera introduzione di una tecnica estrattiva innovativa non integra il presupposto derogatorio se il progetto mantiene o riproduce gli impatti dell'attività ordinaria o si risolve sostanzialmente nella prosecuzione o nel rinnovo di una coltivazione già assentita.
• L'onere di dimostrare l'elevata innovatività del progetto e l'effettiva drastica riduzione degli impatti grava sul proponente, che deve produrre uno studio di fattibilità sperimentale e una documentazione tecnica articolata, con dati, simulazioni e analisi paesaggistiche e ambientali. L'amministrazione deve motivare le ragioni per cui tali elementi non risultino convincenti.
• Il giudizio della Soprintendenza in materia di compatibilità paesaggistica, espressione di discrezionalità tecnico-specialistica, è sindacabile dal giudice amministrativo per difetto di motivazione, manifesta illogicità, incoerenza, inattendibilità o errore di fatto, ma non può essere sostituito da una diversa valutazione tecnica del privato o del giudice.
• La tutela paesaggistica riguarda il bene ambiente nella sua interezza e può legittimamente considerare anche gli effetti di opere non immediatamente percepibili dall'esterno, nonché imporre che la mitigazione dell'impatto sia perseguita durante lo svolgimento dell'attività e non soltanto al termine dei lavori.

Come è indicizzato