Sentenza n. 5084/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l’annullamento, da parte del GSE, dell’accoglimento di 88 richieste di verifica e certificazione finalizzate all’accesso ai certificati bianchi, tra cui la RVC n. 034 relativa a un intervento di efficientamento energetico della pubblica illuminazione. Dopo il provvedimento GSE del 29 settembre 2017, Gandalf aveva presentato una prima istanza di riesame, respinta con il provvedimento dell’8 ottobre 2018 per l’assenza di documentazione idonea a verificare le date di entrata in funzione dei singoli tratti stradali, gli stati di avanzamento dei lavori e la conformità documentale alla disciplina tecnica applicabile. In primo grado la società aveva dedotto violazione della legge n. 241/1990, dei principi di partecipazione, buon andamento, legalità, trasparenza, ragionevolezza e legittimo affidamento, difetto di istruttoria e di motivazione, erronea rappresentazione dei presupposti, violazione della lex specialis e indebito aggravamento del procedimento. Il TAR aveva respinto il ricorso, rilevando anche profili di inammissibilità e improcedibilità. In appello Gandalf ha censurato la qualificazione processuale operata dal TAR e ha riproposto le doglianze relative al procedimento di riesame, alla motivazione, all’istruttoria, al legittimo affidamento e alla richiesta di documentazione; ha inoltre chiesto acquisizioni istruttorie e una CTU. Nel corso del giudizio, tuttavia, il GSE aveva adottato ulteriori provvedimenti negativi, all’esito di successive istanze di riesame presentate nel 2018, 2022, 2023 e 2024, nessuno dei quali era stato impugnato con motivi aggiunti o con ricorso autonomo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello. Ha ritenuto che i successivi provvedimenti del GSE, adottati all’esito di autonomi procedimenti istruttori e sulla base di nuova documentazione e nuove osservazioni, costituissero atti di conferma propria, integralmente sostitutivi del precedente provvedimento di rigetto dell’8 ottobre 2018. Tali atti, in quanto autonomamente lesivi, avrebbero dovuto essere impugnati tempestivamente con motivi aggiunti o con ricorsi autonomi. La mancata impugnazione ha determinato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul provvedimento originariamente gravato, rendendo improcedibile il ricorso di primo grado e, per riflesso, l’appello. Il Collegio ha precisato che il TAR, pur avendo rilevato i profili processuali, aveva esaminato anche il merito ad abundantiam; la formula conclusiva di rigetto non escludeva la sussistenza dell’improcedibilità. Ogni ulteriore questione è stata assorbita, comprese le censure sostanziali e le richieste istruttorie. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in euro 5.000 oltre accessori in favore del GSE.

Norme richiamate

• l. 241/1990

  La legge è richiamata quale disciplina del procedimento di annullamento d’ufficio e delle garanzie procedimentali dedotte dall’appellante, ma la decisione è definita principalmente sulla base di una ragione processuale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il GSE ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento di una successiva istanza di riesame; il riferimento è ricostruito nella vicenda procedimentale, senza costituire la ratio decidendi della sentenza.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il rinvio dell’udienza disposto in presenza dei relativi presupposti; non incide sulla decisione finale.

Massime di principio

• Quando, nel corso del giudizio, l’amministrazione adotta un nuovo provvedimento all’esito di un autonomo procedimento istruttorio, basato anche su nuove osservazioni o documenti, e tale atto sostituisce integralmente il precedente provvedimento negativo, si configura una conferma propria e non una mera conferma impropria.
• Il provvedimento di conferma propria, in quanto autonomamente lesivo e integralmente sostitutivo dell’atto precedente, deve essere impugnato tempestivamente con motivi aggiunti o mediante ricorso autonomo; la mancata impugnazione impedisce di conservare l’interesse alla decisione sull’atto originario.
• La sopravvenuta adozione di successivi provvedimenti sostitutivi non impugnati determina la sopravvenuta carenza di interesse e l’improcedibilità del ricorso originario; tale effetto si riflette sull’appello proposto contro la sentenza resa in quel giudizio.
• Il giudice di primo grado può esaminare il merito ad abundantiam dopo avere rilevato l’improcedibilità della domanda; l’eventuale esame sostanziale non elimina né rende insussistente la ragione processuale di improcedibilità.

Come è indicizzato