Cassazione Civile, Ordinanza n. 08783/2023 del 28/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal pagamento, richiesto da un medico convenzionato, dell’intero compenso previsto dall’Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale per alcune voci retributive connesse ai "NCP in gruppo e relativo personale" e all’"assistenza domiciliare integrata". L’azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente l’importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, invocando i vincoli di contenimento della spesa sanitaria e il piano di rientro regionale. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale, poi confermato in opposizione e in appello. Nel ricorso per cassazione l’ASL deduceva, con sei motivi, la violazione delle norme statali e regionali sul piano di rientro e sulla finanza sanitaria, sostenendo che gli atti regionali e commissariali imponevano la riduzione dei compensi e avevano natura vincolante; contestava inoltre la qualificazione dei compensi come corrispettivi dovuti, sostenendo che si trattasse di incentivi facoltativi; lamentava omessa pronuncia sull’applicazione delle norme sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego; deduceva omesso esame della riapertura dei tavoli di concertazione; e sosteneva che la riduzione unilaterale fosse legittima e che gli atti amministrativi non potessero essere disapplicati.

La decisione

La Corte ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha affermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i provvedimenti regionali adottati nel contesto del piano di rientro non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. Ha ribadito che il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, quanto agli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi, e che l’intervento unilaterale della ASL non ha natura autoritativa, ma si colloca su un piano privatistico/paritetico, assimilabile all’inadempimento di un’obbligazione. Ha quindi escluso che gli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 consentano, nel caso di specie, una riduzione unilaterale dei compensi, osservando che la disapplicazione e la nullità riguardano soltanto clausole contrattuali geneticalmente invalide o interventi nei limiti eccezionali previsti dalla legge. Il ricorso è stato rigettato, con condanna della ASL al pagamento delle spese di legittimità e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Norma processuale invocata dalla ricorrente per dedurre vizi di violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo.

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dalla ricorrente come base normativa degli obblighi regionali di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne ha escluso l’idoneità a consentire la modifica unilaterale di accordi collettivi.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata a sostegno dell’obbligo di contenimento della spesa; non ritenuta fonte di potere unilaterale di riduzione dei compensi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata dalla ricorrente per giustificare i provvedimenti di contenimento della spesa.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata dalla ricorrente come norma sul piano di rientro e sui vincoli di spesa sanitaria.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per l’interpretazione delle fonti; la Corte non ha ritenuto che consentisse di sovvertire il regime contrattuale collettivo.

• Delib. G.R. Abruzzo n. 592 del 2008

  Indicata come atto di fissazione dei tetti di spesa e di riapertura dei tavoli di concertazione; la Corte ha ritenuto che non autorizzasse la riduzione unilaterale dei compensi.

• Decreto del Commissario ad acta n. 27 del 2011

  Richiamato come atto di coordinamento del contenimento della spesa; la Corte ha escluso che permettesse alle ASL modifiche unilaterali dei contenuti economici degli AIR.

• art. 1362 c.c.

  Invocato per la qualificazione dei compensi e l’interpretazione dell’Accordo Integrativo Regionale.

• art. 112 c.p.c.

  Denunciato per omessa pronuncia, ma il motivo è stato ritenuto infondato perché il thema decidendum non consentiva di sovvertire la disciplina collettiva.

• d.lgs. n. 165 del 2001, artt. 40 e 40-bis

  Richiamati dalla ricorrente per sostenere la nullità di clausole e la possibilità di interventi unilaterali; la Corte ha escluso che consentano la riduzione unilaterale dei compensi nel rapporto convenzionale esaminato.

• L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5

  Richiamata per sostenere la disapplicabilità dell’atto amministrativo; la Corte ha escluso che l’atto di riduzione del compenso fosse espressione di potestà autoritativa.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Indicata tra le fonti che disciplinano il rapporto convenzionale e la necessaria uniformità del trattamento economico sul territorio.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Richiamato come base del sistema convenzionale con i medici di medicina generale.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamato per il rinvio all’art. 40 d.lgs. 165/2001 in tema di contrattazione.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  La Corte lo richiama per affermare che la contrattazione garantisce uniformità di trattamento nel rapporto convenzionale.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Norma sul raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi regionali; il rapporto individuale deve conformarvisi e non può derogare in peius a quanto stabilito dalla contrattazione.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria, anche se imposte nel contesto del piano di rientro, non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere di modificare unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva.
• Gli atti regionali e commissariali che fissano tetti di spesa devono essere attuati nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e delle competenze dei diversi livelli di contrattazione; non possono essere letti come fonte di un potere aziendale di alterare unilateralmente il contenuto economico degli accordi integrativi.
• L’atto con cui l’azienda sanitaria riduce unilateralmente il compenso del professionista convenzionato non è esercizio di potestà autoritativa, ma comportamento assimilabile all’inadempimento di un’obbligazione in un rapporto paritetico di natura privatistica.
• La nullità richiamata dall’art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda la nullità genetica delle clausole contrattuali incompatibili con i vincoli di legge o di programmazione; essa non legittima, di per sé, un intervento unilaterale successivo sul trattamento economico dovuto.
• Il carattere volontario dell’adesione a forme organizzative come la medicina di gruppo non esclude il diritto al compenso contrattualmente previsto per le prestazioni rese secondo le condizioni pattuite.

Come è indicizzato