Sentenza n. 1103/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha proposto azione avverso il silenzio, deducendo l’illegittima inerzia del Ministero dell’Ambiente e della Commissione tecnica PNRR-PNIEC rispetto all’istanza di VIA presentata ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006. La ricorrente ha sostenuto che erano decorsi sia il termine di trenta giorni dalla conclusione della consultazione del pubblico sia il termine complessivo di centotrenta giorni dalla pubblicazione della documentazione, senza la predisposizione dello schema di provvedimento e senza la conclusione del procedimento. Ha inoltre chiesto la condanna delle amministrazioni a provvedere ai sensi degli artt. 23 e 25 del d.lgs. n. 152/2006. Il Ministero ha eccepito la tardività del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a.; l’eccezione è stata respinta perché la diffida presentata dalla società manifestava il persistente interesse alla conclusione del procedimento ed era equiparabile a una nuova istanza. Nel merito, le amministrazioni hanno sostanzialmente fatto valere il contesto organizzativo e il criterio di priorità nella trattazione dei progetti PNIEC.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, affermando che il termine annuale per l’azione avverso il silenzio ha natura processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo; la riproposizione dell’istanza o una diffida con chiara richiesta di definizione del procedimento riapre il termine per agire. Nel merito, il Collegio ha accertato il superamento dei termini procedimentali dell’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, qualificati dalla legge come perentori, e l’inadempimento dell’amministrazione all’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il criterio legislativo di priorità nella trattazione dei progetti PNIEC non deroga ai termini di conclusione della VIA, ma rileva sul piano dell’organizzazione interna e della calendarizzazione. Neppure l’elevato numero di istanze o le difficoltà organizzative dell’amministrazione possono giustificare il superamento indefinito dei termini o gravare sul privato. Tuttavia, la tutela è stata conformata in modo da non consentire al progetto di scavalcare il sistema legale delle quote e delle priorità: le amministrazioni sono state condannate a valutare il progetto entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, nell’ambito della quota e delle sedute già calendarizzate, oppure in una seduta straordinaria. Il Ministero dell’Ambiente deve inoltre rendere evidenti i criteri organizzativi generali e quelli specifici adottati per garantire la calendarizzazione e l’effettiva ottemperanza. È stata prevista, in caso di mancata esecuzione, la possibilità di nominare un commissario ad acta con separato provvedimento. Le spese sono state compensate per la novità della questione e il particolare contesto amministrativo.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti

  Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio costituisce una sanzione processuale e non determina l’estinzione della posizione sostanziale; una nuova istanza o una diffida qualificata può riaprire il termine per agire.

• art. 23 d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza e della documentazione per l’avvio del procedimento di VIA.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006

  Per i progetti di cui all’articolo 8, comma 2-bis, la Commissione [...] si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione [...] e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione [...] predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni [...] adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto [...] del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

  Fissa termini specifici per la predisposizione dello schema e per l’adozione del provvedimento finale di VIA relativo ai progetti PNIEC.

• art. 25, comma 7, d.lgs. n. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241.

  La perentorietà dei termini impone all’amministrazione di concludere il procedimento; il loro superamento integra illegittimo silenzio e non può essere giustificato da carichi di lavoro, difficoltà organizzative o criteri interni di priorità.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. n. 152/2006

  Il criterio di priorità e il sistema delle quote incidono sulla calendarizzazione interna dei progetti PNIEC, ma non derogano ai termini perentori di conclusione stabiliti dall’art. 25.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare, per relationem, precedenti motivazioni pertinenti.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. per l’azione avverso il silenzio ha natura processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo alla conclusione del procedimento; la riproposizione dell’istanza o una diffida che manifesti chiaramente il perdurante interesse alla decisione può essere equiparata a una nuova istanza e consente la proposizione del ricorso.
• I termini stabiliti dall’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 per la definizione dei procedimenti di VIA relativi ai progetti PNIEC sono perentori e vincolano sia le fasi preparatorie sia l’adozione del provvedimento finale; il loro superamento determina l’illegittimità del silenzio e l’obbligo dell’amministrazione di provvedere espressamente.
• Il criterio legislativo di priorità o di calendarizzazione dei progetti PNIEC ha rilievo organizzativo interno e non costituisce, in assenza di un’espressa deroga, una sospensione o una dilatazione indefinita dei termini perentori del procedimento di VIA.
• L’elevato numero di istanze e le difficoltà organizzative dell’amministrazione non giustificano il superamento dei termini perentori di conclusione del procedimento, ma impongono l’adozione di adeguate misure organizzative interne senza trasferire le conseguenze dell’inefficienza sul privato.
• Nell’azione avverso il silenzio relativa a un progetto PNIEC, la condanna a provvedere deve bilanciare il diritto del privato alla definizione del procedimento con il sistema legale di priorità e quote: il giudice può imporre un termine per la valutazione senza consentire al ricorrente di scavalcare progetti di analoga natura già calendarizzati.
• L’accertamento dell’illegittimità del silenzio può essere accompagnato da specifici effetti conformativi, inclusi l’obbligo di rendere noti i criteri organizzativi adottati e la previsione della nomina di un commissario ad acta in caso di mancata ottemperanza.

Come è indicizzato