Cassazione Civile, Ordinanza n. 07205/2023 del 10/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal decreto monitorio ottenuto dagli eredi di un medico di medicina generale convenzionato, con cui era stato ingiunto alla ASL il pagamento integrale dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per alcune prestazioni rese in regime convenzionale (nuclei di cure primarie in rete, zone disagiate e assistenza domiciliare integrata). La ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, mantenendo però invariato l'assetto delle prestazioni richieste. La Corte d'appello aveva confermato il rigetto dell'opposizione della ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi nonostante le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e le delibere regionali e commissariali richiamate. Nel ricorso per cassazione la ASL ha articolato sette motivi: ha dedotto, in sintesi, che i provvedimenti regionali e commissariali, emanati in attuazione del piano di rientro sanitario, avrebbero imposto la riduzione della spesa e consentito la rimodulazione unilaterale dei compensi; ha sostenuto che si trattasse di incentivi facoltativi fuori dai LEA, quindi riducibili; ha contestato la necessità di una modifica consensuale dell'accordo integrativo regionale; ha invocato la natura volontaria delle prestazioni e il comportamento concludente del medico come adesione a nuove condizioni; ha denunciato la violazione della disciplina sulla contrattazione collettiva pubblica e ha sostenuto che gli atti amministrativi non potessero essere disapplicati. Gli eredi del medico hanno resistito con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità formulata dai controricorrenti, ma ha poi affermato che tutti i motivi erano infondati perché la decisione impugnata era conforme ai principi già espressi dalla giurisprudenza di legittimità in casi analoghi. In particolare, ha ribadito che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per la parte economica, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi; che le esigenze di contenimento della spesa e il piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione; che tali esigenze devono essere fatte valere nelle sedi e procedure negoziali proprie; che l'atto unilaterale di riduzione non ha natura autoritativa, ma si inserisce in un rapporto di tipo privatistico/paritario. Conseguentemente la ASL è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità e sono state richiamate le condizioni per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Norma invocata come vizio di violazione di legge per i motivi di ricorso; la Corte esamina i motivi sotto tale profilo ma li ritiene infondati.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte afferma che il ricorso è ammissibile se contiene gli elementi necessari a consentire la comprensione delle censure, senza che rilevi rigidamente la struttura espositiva o la premessa generale sul quadro normativo.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  Richiamato per affermare che il principio di sinteticità rileva anche per il controricorso, ma la sua violazione non comporta automaticamente inammissibilità se l'atto resta intellegibile.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La motivazione di un precedente conforme viene richiamata integralmente come base argomentativa della decisione.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311 del 2004

  Richiamata dalla ricorrente; la Corte osserva che tali norme non eliminano il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  Richiamata dalla ricorrente nel quadro del piano di rientro e del contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266 del 2005

  Richiamata dalla ricorrente a sostegno del quadro normativo sul contenimento della spesa.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296 del 2006

  Richiamata dalla ricorrente a sostegno del piano di rientro e dei vincoli di spesa.

• art. 12 delle preleggi

  Invocato per l'interpretazione delle norme richiamate.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente; la Corte esclude che possano fondare una modifica unilaterale dei compensi in contrasto con la contrattazione collettiva.

• art. 1326 c.c.

  Invocato per sostenere che il comportamento del medico avrebbe integrato accettazione di nuove condizioni; la Corte lo esclude perché le parti individuali non possono negoziare in deroga agli accordi collettivi.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296 del 2006

  Richiamata nel quadro dei vincoli di finanza sanitaria, ma non ritenuta idonea a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  Richiamato per la disciplina dei compensi nell'ambito della medicina generale; la Corte conferma che gli importi sono regolati dalla contrattazione collettiva.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  Norma regionale integrativa sul compenso per i nuclei di cure primarie; la Corte ne tutela l'applicazione secondo il testo pattizio e non tramite riduzione unilaterale.

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  La Corte afferma che non consente di fondare la riduzione unilaterale dei compensi; l'adempimento agli obblighi derivanti dai contratti collettivi è dovuto dalla sottoscrizione definitiva.

• art. 40 bis d.lgs. n. 165 del 2001

  Richiamato dalla ricorrente, ma ritenuto non decisivo ai fini della pretesa nullità delle clausole dell'accordo integrativo.

• art. 52 L. n. 289 del 2002

  Richiamato in collegamento con l'art. 40 d.lgs. n. 165/2001.

• art. 5 L. n. 2248 del 1865, allegato E

  La Corte esclude che gli atti della ASL costituiscano esercizio di potestà autoritativa disapplicabile; il rapporto è privatistico/paritario.

• art. 4 L. n. 2248 del 1865, allegato E

  Richiamato nel medesimo contesto della disapplicazione degli atti amministrativi.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  La Corte richiama il principio per cui il rapporto convenzionale deve essere disciplinato da convenzioni e accordi collettivi conformi, a tutela dell'uniformità nazionale.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Richiamato quale base del sistema convenzionale della medicina generale e della sua disciplina collettiva.

• d.lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 quater - 8 sexies

  Richiamati per distinguere il rapporto convenzionale con i medici dalle strutture accreditate, queste ultime soggette a un modello diverso e più autoritativo.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Richiamata come norma che, pur imponendo obiettivi di riduzione della spesa, li collega alla contrattazione e al ridimensionamento dei fondi, non a interventi unilaterali sul trattamento retributivo.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio Sanitario Nazionale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali il rapporto individuale deve conformarsi a pena di nullità o inefficacia delle pattuizioni contrastanti.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti dalla contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali e gli strumenti previsti dall'ordinamento.
• L'atto con cui l'azienda sanitaria riduce unilateralmente il compenso del professionista convenzionato non ha natura autoritativa, ma si colloca su un piano di parità tipico del rapporto privatistico, sicché non è assimilabile a un provvedimento amministrativo autoritativamente imposto.
• Il carattere volontario o facoltativo di alcune prestazioni convenzionate non esclude il diritto del professionista al corrispettivo previsto dagli accordi collettivi quando quelle prestazioni siano state rese nel rispetto delle condizioni contrattuali.
• Il comportamento concreto delle parti del singolo rapporto non può modificare l'assetto economico stabilito dalla contrattazione collettiva, quando l'ordinamento riserva a quest'ultima la disciplina della materia.
• Il potere di disapplicazione degli atti amministrativi non è utilizzabile per elidere atti che, nel contesto del rapporto convenzionale, non esprimono potestà autoritativa ma costituiscono semplici atti di gestione del rapporto privatistico.

Come è indicizzato