Corte di giustizia, Sentenza C-831/18

Revoca dell’immunità di giurisdizione di un funzionario OLAF e diritto di essere ascoltato

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla Commissione europea contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione con cui la Commissione aveva revocato l’immunità di giurisdizione di RQ, allora direttore generale dell’OLAF, su richiesta di un giudice belga nell’ambito di un procedimento penale. La Corte affronta sia la natura impugnabile della decisione di revoca dell’immunità sia le garanzie procedurali applicabili, in particolare il diritto di essere ascoltato.

Fatti e procedimento principale

Nel 2012 era stata presentata alla Commissione una denuncia da parte di un fabbricante di tabacco con gravi accuse di corruzione. L’OLAF aveva avviato un’indagine amministrativa; nel corso di tale indagine un testimone aveva effettuato una conversazione telefonica registrata dall’OLAF, alla presenza e con l’accordo di RQ. Successivamente, nell’ambito di una denuncia penale presentata in Belgio per intercettazioni telefoniche illegali, il giudice istruttore chiese la revoca dell’immunità di RQ per poterlo sentire come imputato. La Commissione accolse la domanda e adottò la decisione C(2016) 1449 final del 2 marzo 2016, revocando l’immunità di giurisdizione ai sensi dell’articolo 17 del protocollo n. 7.

RQ impugnò la decisione dinanzi al Tribunale, che annullò l’atto ritenendo, da un lato, che si trattasse di un atto lesivo e, dall’altro, che la Commissione avesse violato il diritto di essere ascoltato prima di adottarlo. La Commissione propose quindi impugnazione alla Corte.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 11, lettera a), del protocollo n. 7, che riconosce ai funzionari e altri agenti dell’Unione l’immunità di giurisdizione per gli atti compiuti in veste ufficiale;
• l’articolo 17 del protocollo n. 7, secondo cui i privilegi e le immunità sono concessi esclusivamente nell’interesse dell’Unione e devono essere tolti ogniqualvolta ciò non sia contrario agli interessi dell’Unione;
• l’articolo 23 dello Statuto dei funzionari, che ribadisce il carattere funzionale dei privilegi e delle immunità;
• l’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, che consente il reclamo e il ricorso contro gli atti lesivi;
• gli articoli 41, paragrafo 2, lettera a), e 52, paragrafo 1, della Carta, relativi al diritto di essere ascoltato e ai limiti ai diritti fondamentali;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE sul principio di leale cooperazione.

Primo motivo di impugnazione: natura di atto lesivo della decisione di revoca

La Commissione sosteneva che la revoca dell’immunità non fosse un atto lesivo, poiché inciderebbe solo sull’Unione e sullo Stato membro richiedente, non sul funzionario. La Corte respinge questo argomento e conferma che la decisione di revoca modifica direttamente e immediatamente la situazione giuridica del funzionario, poiché sopprime la protezione derivante dall’immunità e lo espone al diritto comune degli Stati membri, comprese misure giudiziarie e detentive.

La Corte chiarisce che, ai fini dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, è atto lesivo ogni misura che produca effetti giuridici vincolanti e modifichi in modo rilevante la situazione giuridica del ricorrente. Non è quindi decisivo stabilire se l’immunità attribuisca o meno un diritto soggettivo al funzionario: ciò che conta è l’effetto immediato della revoca. La Corte qualifica pertanto la decisione come atto impugnabile.

Secondo motivo di impugnazione: diritto di essere ascoltato e segreto istruttorio

La Corte conferma che il diritto di essere ascoltato, sancito dall’articolo 41 della Carta, si applica a qualsiasi procedimento che possa sfociare in un atto lesivo. Di conseguenza, prima di revocare l’immunità di un funzionario, la Commissione deve, in linea di principio, ascoltarlo.

La Corte ammette però che il diritto può subire limitazioni conformi all’articolo 52 della Carta: la limitazione deve essere prevista dalla legge, rispettare il contenuto essenziale del diritto, perseguire un obiettivo di interesse generale e risultare proporzionata. In presenza di un segreto istruttorio nazionale, la mancata audizione preliminare può essere giustificata solo in casi eccezionali e debitamente motivati. La Commissione deve, in cooperazione con le autorità nazionali, cercare un equilibrio tra tutela del segreto istruttorio e rispetto dei diritti della difesa, eventualmente tramite versioni non riservate della domanda o altri strumenti equivalenti.

La Corte condivide dunque l’approccio del Tribunale nel ritenere che un bilanciamento sia necessario e che non possa presumersi in modo automatico che ogni indagine penale renda impossibile l’audizione dell’interessato. Respinge anche l’argomento secondo cui tale bilanciamento violerebbe la leale cooperazione: al contrario, lo realizza.

Terzo motivo di impugnazione e conseguenze della violazione del diritto di essere ascoltato

La Corte però censura il Tribunale nella parte in cui ha annullato la decisione sulla sola base della violazione del diritto di essere ascoltato, senza verificare se tale violazione fosse idonea a incidere sul contenuto della decisione. Secondo una giurisprudenza costante, l’annullamento è giustificato solo se non è affatto escluso che, senza l’irregolarità, la decisione avrebbe potuto essere diversa.

Nel caso concreto, osserva la Corte, RQ non aveva fornito alcun elemento concreto relativo all’interesse del servizio che avrebbe potuto prospettare se ascoltato prima della revoca. Le sue deduzioni erano generiche e non dimostravano che la decisione avrebbe potuto avere un contenuto diverso. Per questo la Corte ritiene errata la conclusione del Tribunale secondo cui la sola omissione dell’audizione fosse sufficiente per annullare la decisione.

Dispositivo e rinvio al Tribunale

La Corte annulla la sentenza del Tribunale, respinge la prima parte del quinto motivo di ricorso di RQ e rinvia la causa al Tribunale affinché esamini i motivi dal primo al quarto e le altre parti del quinto motivo. Le spese sono riservate.

Principi affermati

La pronuncia afferma che:

• la revoca dell’immunità di giurisdizione di un funzionario dell’Unione è un atto lesivo autonomamente impugnabile;
• il funzionario deve essere ascoltato prima della revoca, salvo eccezioni giustificate da esigenze prevalenti come il segreto istruttorio;
• la sola violazione del diritto di essere ascoltato non basta per l’annullamento: occorre che il ricorrente mostri che non è affatto escluso un contenuto diverso della decisione in assenza dell’irregolarità.