Sentenza n. 656/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’associazione ha appellato la sentenza del TAR deducendo tre motivi. Con il primo ha contestato l’effetto acquisitivo, sostenendo che il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di ripristino non fosse decorso, o fosse stato sospeso o comunque non potesse produrre effetti, durante la pendenza del giudizio sull’ordinanza di ripristino: in particolare, ha invocato il decreto cautelare favorevole del 29 febbraio 2024, la sentenza del TAR che aveva annullato l’ordinanza e poi era stata riformata dal Consiglio di Stato, nonché l’affidamento derivante da tali pronunce. Ha inoltre sostenuto che l’iscrizione nel RUNTS come associazione di promozione sociale consentisse l’esercizio dell’attività presso la sede. Con il secondo motivo ha dedotto che, dopo la sentenza del TAR che aveva annullato l’ordinanza di ripristino, il Comune non potesse più accertarne l’inosservanza e che i verbali della polizia locale fossero quindi inutilizzabili. Con il terzo motivo ha sostenuto che l’art. 45 della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 19/2009 prevedesse l’acquisizione soltanto per l’omessa demolizione o rimozione di opere abusive e non anche per la mera inosservanza di un ordine di ripristino della destinazione d’uso, prospettando inoltre violazione dei principi di legalità, tipicità e proporzionalità, dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU. Ha infine chiesto la cancellazione di espressioni ritenute offensive contenute negli scritti difensivi del Comune. Il Comune ha contestato l’appello, sostenendo che il termine fosse decorso e che l’acquisizione fosse automatica per l’inottemperanza all’ordine di ripristino.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha definito negativamente alcune censure e ha rimesso all’Adunanza Plenaria la questione decisiva sul computo del termine di novanta giorni. Ha respinto la censura relativa all’iscrizione nel RUNTS: l’art. 71 del d.lgs. n. 117/2017, letto insieme agli artt. 5 e 6 dello stesso codice, rende compatibili con le destinazioni urbanistiche le sedi degli enti del Terzo settore e i locali destinati alle loro attività istituzionali, ma il regime agevolato non comprende l’esercizio del culto quale attività principale, non essendo incluso tra le attività di interesse generale elencate dall’art. 5. Ha respinto anche il terzo motivo: l’art. 45 della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 19/2009, interpretato sistematicamente, si applica non solo alla demolizione di opere abusive, ma anche alla rimozione di un mutamento di destinazione d’uso non autorizzato, pure se realizzato senza opere, quando comporti una modifica degli standard o del carico urbanistico. In tale ipotesi il ripristino consiste nella cessazione dell’uso illecito e nel ritorno alla destinazione legittima; l’inottemperanza comporta l’acquisizione di diritto del bene e dell’area di sedime. Il Collegio ha inoltre ritenuto non ragionevolmente contestabile l’uso dell’immobile come luogo di culto dopo l’ordinanza, sulla base dei verbali della polizia locale, cui è riconosciuta efficacia probatoria ai sensi dell’art. 2700 c.c. La questione non definita riguarda invece se i provvedimenti cautelari o una sentenza di primo grado favorevole, poi riformata, determinino la mera sospensione del termine di novanta giorni, con ripresa per il solo periodo residuo, oppure la sua interruzione, con decorso integrale soltanto dopo la definizione sfavorevole del giudizio. Il contrasto giurisprudenziale è stato ritenuto attuale o potenziale e particolarmente rilevante perché l’acquisizione ha natura sanzionatoria. La parte residua del primo motivo e il secondo motivo sono stati quindi rimessi all’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a. La decisione è non definitiva; non è stata ancora stabilita la prevalenza finale sull’appello.

Norme richiamate

• art. 45 l.r. Friuli-Venezia Giulia 11 novembre 2009, n. 19

  «se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio» dell’ente

  La disposizione comprende anche il mutamento di destinazione d’uso non autorizzato, realizzato senza opere ma comportante una modifica degli standard o del carico urbanistico. L’ordine può essere eseguito mediante cessazione dell’uso illecito e ripristino della destinazione legittima; l’inottemperanza determina l’acquisizione di diritto.

• art. 71 d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117

  «le sedi degli enti del Terzo settore e i locali in cui si svolgono le relative attività istituzionali, purché non di tipo produttivo, sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso omogenee previste dal decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 e simili, indipendentemente dalla destinazione urbanistica»

  La compatibilità urbanistica speciale opera per le attività istituzionali degli enti del Terzo settore, ma non consente di destinare in via principale l’immobile all’esercizio del culto, attività non compresa nell’elenco dell’art. 5 del d.lgs. n. 117/2017.

• art. 5 d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117

  L’elenco delle attività di interesse generale giustifica il regime di favore previsto per gli enti del Terzo settore; l’esercizio del culto non vi è ricompreso secondo la decisione.

• art. 6 d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117

  Le attività diverse da quelle di interesse generale possono beneficiare del regime previsto dal codice del Terzo settore solo se secondarie e strumentali rispetto alle attività principali.

• art. 2700 c.c.

  I verbali della polizia locale, quali atti pubblici, fanno piena prova fino a querela di falso dei fatti attestati come avvenuti in presenza degli agenti.

• art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  È richiamato nel confronto tra gli orientamenti sul termine per ottemperare all’ordine di demolizione o ripristino e sui suoi effetti durante la pendenza del giudizio.

• art. 21-quater l. 7 agosto 1990, n. 241

  È richiamato quale espressione del regime generale di immediata efficacia ed esecutività del provvedimento amministrativo, rilevante per l’orientamento che ravvisa nella misura cautelare una mera sospensione del termine.

• art. 55 c.p.a.

  Disciplina la tutela cautelare; il Collegio considera rilevante stabilire se la sospensione cautelare dell’ordinanza incida sul termine di novanta giorni con effetto sospensivo o interruttivo.

• art. 99 c.p.a.

  Consente alla sezione di deferire all’Adunanza Plenaria la questione oggetto di contrasto interpretativo, rimettendo a essa la decisione sui motivi dipendenti dalla soluzione del quesito.

• art. 270, comma 3, c.p.a.

  Non citato come norma decisiva nel testo.

Massime di principio

• L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale prevista dalla disciplina regionale in materia edilizia può conseguire anche all’inottemperanza a un ordine di ripristino della destinazione d’uso, quando il mutamento d’uso non autorizzato costituisca intervento abusivo perché incide sugli standard o sul carico urbanistico, anche se realizzato senza opere materiali.
• Un ordine di ripristino della destinazione d’uso può essere eseguito mediante la cessazione dell’utilizzo illecito e il ritorno alla destinazione risultante dal titolo edilizio; la mancata cessazione dell’uso abusivo può quindi integrare l’inottemperanza rilevante ai fini dell’acquisizione del bene.
• La compatibilità urbanistica prevista per le sedi e i locali degli enti del Terzo settore non consente, secondo l’interpretazione adottata, di destinare in via principale l’immobile all’esercizio del culto, poiché tale attività non rientra tra quelle di interesse generale elencate dal codice del Terzo settore.
• Quando l’acquisizione del bene per inosservanza dell’ordine di ripristino ha natura sanzionatoria, è rilevante stabilire se una misura cautelare o una sentenza di primo grado favorevole, poi riformata, sospenda soltanto il termine per il periodo residuo oppure lo interrompa, imponendone il decorso integrale dopo la definizione sfavorevole del giudizio; la questione è rimessa all’Adunanza Plenaria.
• I verbali della polizia locale, in quanto atti pubblici, fanno piena prova fino a querela di falso dei fatti attestati come direttamente percepiti dagli agenti, salva la contestazione mediante gli strumenti previsti dall’ordinamento.

Come è indicizzato