Sentenza n. 923/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante principale ha contestato la sentenza del TAR deducendo, anzitutto, il difetto di legittimazione e di interesse del ricorrente di primo grado, asseritamente non residente nell’immobile vicino all’impianto e privo di prova di uno stabile collegamento con esso. Ha inoltre dedotto l’erronea valutazione del TAR circa l’incertezza della localizzazione dell’impianto, sostenendo che essa fosse identificata mediante coordinate geografiche, elaborati progettuali e planimetrie. Ha contestato la ritenuta carenza documentale e istruttoria relativa alle fotosimulazioni dell’impatto visivo, affermando di avere prodotto numerosi fotoinserimenti e sostenendo che la valutazione paesaggistica rientrasse nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione. Ha infine dedotto che il TAR avesse erroneamente preteso l’assenza di qualsiasi visibilità dell’impianto, senza considerare il necessario bilanciamento tra tutela paesaggistica e realizzazione di un’opera di urbanizzazione primaria destinata a un servizio di pubblica utilità, nonché le misure di mitigazione previste. Il proprietario, appellante incidentale, ha chiesto l’estensione dell’annullamento ad ulteriori profili: mancata considerazione di opere abusive presenti sul fondo, di un corso d’acqua tutelato, della vicinanza a zone SIC e alla fascia di tutela del lago, della qualificazione dell’area come uliveto e terrazzamento, della Carta delle Fragilità e delle prescrizioni urbanistiche locali. Ha inoltre contestato l’interpretazione estensiva della deroga prevista per i sostegni di linee telefoniche e telegrafiche e il mancato accoglimento di richieste istruttorie.

La decisione

L’appello principale è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistenti la legittimazione e l’interesse del ricorrente di primo grado: la vicinitas derivava dalla proprietà dell’immobile prossimo al sito dell’impianto, mentre l’interesse concreto risultava dalla prospettata alterazione della veduta sul lago e dalla possibile perdita di valore dell’immobile, sorretta da un principio di prova. La circostanza che l’immobile fosse abitato dalla figlia e non dal proprietario è stata ritenuta irrilevante. Nel merito, il Collegio ha confermato l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica per difetto di istruttoria e motivazione. La documentazione procedimentale non aveva individuato in modo univoco la collocazione dell’antenna, non aveva adeguatamente considerato il vincolo paesaggistico relativo ai corsi d’acqua e non aveva fornito fotoinserimenti idonei a rappresentare l’impatto dell’opera dalla prospettiva da terra verso il lago e dalle vie pubbliche. Le integrazioni prodotte in giudizio non potevano sanare la carenza istruttoria e motivazionale originaria. Il giudice ha precisato che la discrezionalità tecnica dell’amministrazione non è sindacabile nel merito, ma resta sottoposta al controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza, attendibilità, completezza dell’istruttoria e adeguatezza della motivazione. Ha altresì chiarito che l’annullamento non impedisce automaticamente il successivo rilascio dell’autorizzazione: impone una nuova valutazione sulla base di un’istruttoria completa, senza predeterminare l’esito paesaggistico. L’appello incidentale è stato accolto in parte. Sono state respinte le censure relative alle opere abusive, al corso d’acqua esterno all’area locata, alla Carta delle Fragilità, alla qualificazione funzionale dell’impianto come sostegno di linea telefonica e alla mera vicinanza alle zone SIC. È stata invece ritenuta fondata la censura relativa alla mancata considerazione dell’art. 10 delle Norme di Attuazione del PAT, concernente la servitù idraulica e la zona di tutela del lago; il Comune avrebbe inoltre dovuto valutare, ove rilevante, l’incidenza dell’art. 12.3 delle NTA sui terrazzamenti e sugli uliveti. Le richieste istruttorie sono state respinte perché non necessarie. La società è stata condannata al pagamento di euro 6.000, oltre accessori, in favore del proprietario; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Comune.

Norme richiamate

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il rilievo d’ufficio delle condizioni dell’azione deve avvenire nel rispetto del contraddittorio tra le parti.

• art. 134 c.p.a.

  La sostituzione del giudice all’amministrazione nelle valutazioni spettanti a quest’ultima è consentita soltanto nelle eccezionali ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito.

• art. 146, commi 5, 7 e 9, d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica deve fondarsi su un’istruttoria completa, su una relazione degli accertamenti e su una valutazione effettiva della compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: ... i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi

  La fascia dei territori contermini al lago costituisce area tutelata per legge e deve essere considerata nella valutazione paesaggistica.

• art. 10 delle Norme di Attuazione del Piano di Assetto del Territorio

  non sono consentite nuove edificazioni a distanze inferiori a 10 m. dai cigli esistenti o dal piede della scarpata esterna dell’argine

  Le prescrizioni relative alla servitù idraulica e alla zona di tutela del lago avrebbero dovuto essere esaminate nell’istruttoria sull’impianto.

• art. 12.3 delle Norme di Attuazione del Piano di Assetto del Territorio

  La disciplina dei terrazzamenti e degli uliveti avrebbe dovuto essere valutata dal Comune ove ritenuta rilevante rispetto all’intervento.

• art. 6.6 delle Norme di Attuazione del PRG

  sostegni di linee telefoniche e telegrafiche

  La previsione è stata ritenuta applicabile, per assimilazione funzionale, agli impianti di telecomunicazione, qualificati come opere di urbanizzazione primaria.

• sentenza Adunanza Plenaria n. 22/2021

  riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario in via di principio che ricorrano entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di differenziazione, valga da solo ed in automatico a soddisfare anche l’interesse al ricorso

  Legittimazione e interesse al ricorso sono condizioni autonome; la vicinitas fonda la differenziazione, ma l’interesse richiede la prospettazione di uno specifico pregiudizio.

Massime di principio

• In materia di impianti di telefonia mobile, la proprietà di un immobile prossimo al sito di installazione può fondare la legittimazione ad agire per vicinitas; l’interesse al ricorso richiede inoltre la prospettazione di un pregiudizio personale, concreto e attuale, quale l’alterazione delle vedute, dell’assetto paesaggistico percepibile dall’immobile o del suo valore economico, anche se l’immobile è abitato da un familiare del proprietario.
• Nelle controversie edilizie e paesaggistiche, legittimazione e interesse al ricorso sono condizioni autonome: la vicinitas non soddisfa automaticamente anche l’interesse, ma il pregiudizio specifico può essere ricavato dalle allegazioni del ricorso e comprovato, ove contestato, nel corso del giudizio.
• Il giudizio di compatibilità paesaggistica costituisce espressione di discrezionalità tecnica. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità competente, ma può verificare la completezza dell’istruttoria, l’adeguatezza della motivazione e la ragionevolezza, logicità, coerenza, attendibilità e non travisamento dei fatti; è illegittima la valutazione che risulti manifestamente illogica o non plausibile.
• L’autorizzazione paesaggistica relativa a un impianto di telecomunicazione deve basarsi su una rappresentazione completa, univoca ed effettivamente rappresentativa della localizzazione dell’opera, dello stato dei luoghi e del suo impatto visivo, comprese le prospettive dalle aree pubbliche e dai punti panoramici rilevanti. Le lacune dell’istruttoria non possono essere sanate mediante integrazioni documentali formate o prodotte soltanto nel giudizio.
• L’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica per carenza di istruttoria non predetermina necessariamente un esito negativo della nuova valutazione: l’amministrazione deve riesercitare il potere sulla base di un’istruttoria completa, valutando anche le misure di mitigazione e bilanciando tutela paesaggistica e realizzazione dell’opera di pubblica utilità.
• Le prescrizioni urbanistiche e paesaggistiche relative a servitù idrauliche, zone di tutela lacuale, terrazzamenti e uliveti devono essere considerate nell’istruttoria quando risultino pertinenti alla localizzazione dell’impianto; la loro omissione può integrare difetto di istruttoria e motivazione.

Come è indicizzato