Cassazione Civile, Ordinanza n. 31214/2022 del 21/10/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal decreto presidenziale di scioglimento di un consiglio comunale per accertate ingerenze della criminalità organizzata e dalla successiva iniziativa del Ministero dell'Interno volta a ottenere la dichiarazione di incandidabilità, per i due turni elettorali successivi allo scioglimento, degli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che avevano causato lo scioglimento. Il Tribunale aveva dichiarato l'incandidabilità dell'ex sindaco e dell'ex vice sindaco, rigettando la domanda per un terzo consigliere; la Corte d'appello aveva poi rigettato i reclami degli ex amministratori e accolto quello ministeriale anche nei confronti del terzo soggetto. L'ex sindaco ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: 1) illegittimità del rigetto della querela di falso proposta contro la relazione prefettizia, deducendo violazione degli artt. 2697 c.c., 221 e 355 c.p.c. e art. 24 Cost.; 2) e 3) violazione dell'art. 143 TUEL e dell'art. 125 c.p.c. per asserita mancanza, nell’atto introduttivo, di editto actionis, parti, oggetto, ragioni e conclusioni, nonché per la notifica di una nota ministeriale errata; 4) violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., 2697 c.c. e art. 111 Cost. per l’asserita attribuzione alla relazione prefettizia di una efficacia probatoria eccessiva; 5) e 6) violazione dell'art. 143, comma 1, TUEL, degli artt. 2727 e 2729 c.c., nonché degli artt. 114 e 116 c.p.c., per avere la Corte d'appello ritenuto provati collegamenti indiretti con ambienti mafiosi e una cattiva gestione della cosa pubblica, senza valorizzare i fatti e i documenti che, secondo il ricorrente, li smentivano. L'ex vice sindaco ha proposto ricorso incidentale con tre motivi e ulteriori censure: difetto di prova di una sua responsabilità personale e individualizzante, erronea applicazione del riparto di competenze tra organi politici e dirigenti ex art. 107 TUEL, mancato deposito dei documenti richiamati nella relazione prefettizia, nonché insussistenza di elementi univoci per inferire i collegamenti con un esponente della criminalità locale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale. Ha ritenuto inammissibili o infondate le censure degli ex amministratori, rilevando in particolare: l’inammissibilità della doglianza sulla querela di falso per difetto di autosufficienza e perché rivolta non alla fede privilegiata dell’atto pubblico, ma alla valutazione delle deduzioni contenute nella relazione prefettizia; l’infondatezza delle censure sul rito e sull’atto introduttivo, poiché il procedimento ex art. 143, comma 11, TUEL si instaura con una speciale forma di impulso ministeriale e il contraddittorio era stato comunque garantito in concreto; l’inammissibilità delle doglianze sulla prova, perché dirette a sollecitare una rivalutazione del merito e non a denunciare reali violazioni degli artt. 115, 116 e 2697 c.c.; la correttezza dell’applicazione dei principi in tema di incandidabilità, che non richiede la prova di un reato mafioso ma è sufficiente una condotta, anche omissiva o colposa, che abbia consentito o non contrastato le ingerenze criminali e si sia riflessa in una cattiva gestione della cosa pubblica. Sono state inoltre poste le spese a carico di ciascun ricorrente e richiamato l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 143 d.lgs. 267/2000

  il procedimento per incandidabilità degli amministratori è autonomo, di natura camerale contenziosa, si introduce con la trasmissione ministeriale della proposta di scioglimento e richiede, per l’incandidabilità, una valutazione della responsabilità degli amministratori nelle condotte che hanno causato lo scioglimento; non è necessario accertare un reato di mafia, essendo sufficiente una cattiva gestione aperta a ingerenze criminali.

• art. 125 c.p.c.

  i requisiti ordinari di vocatio in ius e editio actionis non sono richiesti all’atto ministeriale di impulso previsto dall’art. 143, comma 11, TUEL, mentre restano rilevanti per gli atti successivi nel contraddittorio.

• art. 355 c.p.c.

  la doglianza sulla mancata sospensione del processo per querela di falso è inammissibile se il ricorso non riproduce puntualmente querela e verbale di udienza, a tutela dell’autosufficienza del ricorso.

• art. 2700 c.c.

  l’atto pubblico fa piena prova fino a querela di falso solo della provenienza, delle dichiarazioni rese e dei fatti attestati come avvenuti in presenza del pubblico ufficiale; non copre i giudizi valutativi e le deduzioni logiche contenute nella relazione.

• art. 2697 c.c.

  la violazione si configura solo se l’onere probatorio viene attribuito alla parte sbagliata, non quando si contesti l’apprezzamento del materiale probatorio o l’esito della prova.

• art. 115 c.p.c.

  la violazione è deducibile solo se il giudice pone a base della decisione prove non dedotte o disposte fuori dai limiti legali; non può essere invocata per criticare la mera valutazione delle prove acquisite.

• art. 116 c.p.c.

  la censura è ammissibile solo se il giudice attribuisce alle prove un regime di valutazione diverso da quello previsto dalla legge; non è sufficiente lamentare una cattiva ponderazione del materiale istruttorio.

• art. 2727 c.c.

  il ragionamento presuntivo è rimesso al giudice di merito, che può utilizzarlo sulla base di fatti noti e indizi valutati complessivamente.

• art. 2729 c.c.

  le presunzioni semplici devono essere gravi, precise e concordanti; in cassazione non è censurabile la sola diversa lettura degli indizi, ma solo l’uso di presunzioni prive dei requisiti legali o una motivazione inesistente o meramente apparente.

• art. 24 Cost.

  richiamato a sostegno della doglianza difensiva sulla querela di falso, ma la Corte non ravvisa compressioni del diritto di difesa.

• art. 111 Cost.

  invocato dal ricorrente per contestare la pretesa forza probatoria della relazione prefettizia; la Corte esclude che sia stata attribuita un’efficacia probatoria illegittima.

• art. 6 CEDU

  richiamato dal ricorrente incidentale, ma ritenuto non pertinente perché il giudizio ha rispettato il contraddittorio e la valutazione delle prove documentali non contrasta con la norma convenzionale.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  il riparto tra indirizzo politico e gestione dirigenziale non esclude la responsabilità degli organi politici per il mancato esercizio dei doveri di vigilanza, indirizzo e controllo.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  rileva tra i poteri-doveri di indirizzo e controllo dell’organo politico locale.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  richiamato insieme agli altri poteri di controllo dell’amministratore locale.

• art. 360 c.p.c.

  la Corte ribadisce che non è consentito usare le censure di violazione di legge per ottenere una rivalutazione del merito; il vizio motivazionale è sindacabile nei limiti rigorosi dell’omesso esame di fatti decisivi.

• art. 13 d.P.R. 115/2002

  viene dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Nel procedimento di dichiarazione di incandidabilità ex art. 143, comma 11, TUEL, l’atto ministeriale di trasmissione della proposta di scioglimento costituisce la speciale forma di impulso del giudizio e non deve necessariamente rivestire i requisiti formali ordinari del ricorso introduttivo; il contraddittorio può essere comunque pienamente soddisfatto nella fase successiva.
• La querela di falso contro una relazione prefettizia è utile solo se investe la fede privilegiata dell’atto pubblico, cioè la provenienza e i fatti attestati come compiuti o avvenuti in presenza del pubblico ufficiale; non serve a contestare valutazioni, deduzioni logiche o apprezzamenti ricostruttivi fondati su documenti.
• In cassazione, le censure sugli artt. 115 e 116 c.p.c. non possono essere utilizzate per ottenere una nuova valutazione delle prove: esse sono ammissibili solo se il giudice abbia posto a base della decisione prove non introdotte, abbia disapplicato una regola legale di valutazione o abbia attribuito a una prova un valore legale diverso da quello consentito.
• La violazione dell’art. 2697 c.c. si configura soltanto quando l’onere della prova sia stato ripartito tra le parti in modo erroneo; non ricorre quando si contesti semplicemente l’esito dell’apprezzamento probatorio compiuto dal giudice di merito.
• Ai fini dell’incandidabilità degli amministratori locali responsabili dello scioglimento per infiltrazioni mafiose non è necessario accertare un reato di tipo mafioso: è sufficiente una condotta, anche omissiva o colposa, che abbia consentito o non contrastato le ingerenze criminali e si sia tradotta in cattiva gestione della cosa pubblica.
• Le presunzioni semplici sono corrette solo se fondate su indizi gravi, precisi e concordanti; la loro valutazione richiede un esame complessivo degli elementi disponibili e non può essere censurata in cassazione attraverso una mera contrapposizione di letture alternative del materiale istruttorio.

Come è indicizzato