Sentenza n. 480/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, affidataria dal 2010 della concessione del servizio di distribuzione del gas naturale, ha continuato a gestire il servizio dopo la scadenza contrattuale del 22 luglio 2022, in forza della prosecuzione ex lege prevista dall’art. 14, comma 7, del d.lgs. 164/2000, nelle more della gara d’ambito ATEM. Ritenendo divenuta economicamente insostenibile la gestione, anche per effetto del canone concessorio originariamente pattuito, la società ha presentato al Comune un’istanza del 19 luglio 2024 chiedendo l’avvio di un procedimento di rinegoziazione e riequilibrio delle condizioni economiche della concessione. Dopo una richiesta di dati e alcune interlocuzioni, il Comune non ha adottato un provvedimento espresso, limitandosi a richiedere il pagamento degli oneri di controllo e del canone nella misura contrattuale e, successivamente, a convocare la società per discutere le questioni sollevate. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 9 e 192 del d.lgs. 36/2023, dei principi di equilibrio economico-finanziario delle concessioni, degli obblighi di buona fede e leale collaborazione, degli artt. 1206, 1337 e 1375 c.c., degli artt. 2, 3, 41, 42 e 97 Cost., dell’art. 117 Cost. in relazione al principio del legittimo affidamento di derivazione eurounitaria, dell’art. 1 CEDU e degli artt. 1 e 2 della l. 241/1990. Ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, dell’obbligo di provvedere e la condanna del Comune a concludere il procedimento di rivalutazione entro trenta giorni, con eventuale nomina di un commissario ad acta.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto che, pur essendo proseguito il rapporto concessorio dopo la scadenza contrattuale in forza della proroga legale prevista dall’art. 14, comma 7, del d.lgs. 164/2000, e pur permanendo l’obbligo del gestore uscente di corrispondere il canone contrattuale ai sensi dell’art. 1, comma 453, della l. 232/2016, l’ordinamento non esclude la possibilità di chiedere la revisione degli obblighi contrattuali quando sia dimostrato un sopravvenuto squilibrio economico-finanziario. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 239/2021 e il principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e cittadino di cui all’art. 1, comma 2-bis, della l. 241/1990, il Collegio ha affermato che il Comune non poteva limitarsi ad avviare tardivamente il procedimento, ma doveva concluderlo con una determinazione espressa. Il giudice ha tuttavia precisato di non poter imporre l’accoglimento della richiesta di riduzione o adeguamento del canone, trattandosi di una valutazione discrezionale riservata all’amministrazione; il giudizio sul silenzio può quindi imporre l’esercizio del potere, ma non sostituirsi alla decisione amministrativa sul merito, anche in applicazione degli artt. 31, comma 3, e 34, comma 2, c.p.a. Il Comune è stato ordinato a concludere il procedimento e ad adottare un provvedimento espresso entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. In caso di ulteriore inerzia, la ricorrente potrà chiedere la nomina di un commissario ad acta. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 3.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  il gestore uscente resta comunque obbligato a proseguire la gestione del servizio, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla data di decorrenza del nuovo affidamento

  La disposizione impone la prosecuzione della gestione da parte del gestore uscente, nelle more del nuovo affidamento d’ambito, senza fissare un termine finale predeterminato.

• art. 1, comma 453, l. 232/2016

  si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto

  La norma interpretativa mantiene l’obbligo del gestore uscente di corrispondere il canone contrattuale durante la prosecuzione legale del rapporto, senza però escludere la possibilità di chiedere la revisione degli obblighi in presenza di sopravvenuto squilibrio.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  la Pubblica Amministrazione impronta i rapporti con il cittadino ai principi di collaborazione e buona fede

  Il principio impone all’amministrazione di esaminare e concludere espressamente il procedimento avviato a seguito di un’istanza di revisione del rapporto concessorio.

• art. 2 l. 241/1990

  Il decorso del termine generale di conclusione del procedimento determina l’obbligo dell’amministrazione di adottare un provvedimento espresso sull’istanza.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo nei limiti previsti dalla legge; tali presupposti non ricorrono quando la decisione amministrativa implica valutazioni discrezionali.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice amministrativo non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il giudice non può imporre direttamente l’esito favorevole della revisione del canone né sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della discrezionalità non ancora esercitata.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione ai principi di equilibrio e revisione delle concessioni, ma la sentenza non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• art. 192 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione all’equilibrio economico-finanziario della concessione, senza una specifica applicazione autonoma nella motivazione.

Massime di principio

• La prosecuzione ex lege della gestione di un servizio pubblico da parte del concessionario uscente, imposta nelle more del nuovo affidamento, non esclude in assoluto la possibilità di chiedere la revisione degli obblighi contrattuali quando sia dimostrato un sopravvenuto squilibrio economico-finanziario del rapporto.
• L’obbligo legale di continuare a corrispondere il canone concessorio originariamente pattuito durante la proroga legale non impedisce al concessionario di presentare un’istanza di riequilibrio, né esonera l’amministrazione dall’obbligo di esaminarla e concludere il relativo procedimento.
• In applicazione dei principi di collaborazione e buona fede, l’amministrazione che riceve un’istanza di revisione delle condizioni economiche di una concessione deve adottare una determinazione espressa entro il termine procedimentale, non potendo limitarsi a interlocuzioni informali o all’avvio tardivo del procedimento.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può ordinare all’amministrazione di concludere il procedimento, ma non può imporre l’accoglimento della richiesta di riequilibrio quando la decisione richiede valutazioni discrezionali riservate all’amministrazione e il potere non è stato ancora esercitato.
• L’eventuale persistente inerzia dell’amministrazione dopo il termine fissato dal giudice può giustificare, su richiesta della parte interessata, la nomina di un commissario ad acta per portare a compimento il procedimento.

Come è indicizzato