Sentenza n. 3195/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la decadenza dal finanziamento PNRR, deducendo, tra l'altro, la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancata interlocuzione sulle richieste di modifica del sito; il difetto di istruttoria, poiché il Ministero conosceva fin dalla domanda la non proprietà comunale e la destinazione urbanistica dell'area originaria, avendo comunque prima ammesso il progetto con riserva e poi sciolto la riserva con ammissione definitiva; l'illegittima qualificazione dell'atto come decadenza, trattandosi in realtà di autotutela sull'ammissione originaria, soggetta ai presupposti e al termine dell'art. 21-nonies l. 241/1990; la violazione dell'Accordo di concessione, che prevedeva tassativamente le ipotesi di decadenza e non includeva la variante progettuale non autorizzata; l'irrilevanza della prima delocalizzazione, resa necessaria dal parere contrario della Soprintendenza per il vincolo archeologico, e l'avvenuta tempestiva richiesta ministeriale di autorizzazione per il sito alternativo, rimasta senza risposta; la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e risultato, poiché il progetto era sostanzialmente invariato, l'area alternativa era stata approvata dalle autorità di tutela, i lavori erano in fase avanzata e la variazione non aveva pregiudicato le finalità del finanziamento; la lesione del legittimo affidamento, maturato dopo l'ammissione definitiva, l'erogazione di oltre il 50% delle somme e il decorso di oltre tre anni.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di decadenza. Ha ritenuto decisiva l'omessa interlocuzione procedimentale: il Comune aveva rappresentato correttamente, già in sede di candidatura, la situazione proprietaria e urbanistica dell'area iniziale, sicché non vi era stata falsa attestazione o occultamento dei presupposti. Il Ministero, dopo avere svolto l'istruttoria e sciolto la riserva con ammissione definitiva, aveva riesaminato tardivamente la sussistenza dei requisiti originari. Tale riesame è stato qualificato come autotutela sull'originaria ammissione e non come decadenza accertativa e sanzionatoria; pertanto doveva rispettare l'art. 21-nonies l. 241/1990, compreso il termine massimo di dodici mesi richiamato dal giudice. Il TAR ha inoltre rilevato che l'Accordo di concessione non contemplava, tra le ipotesi tassative di decadenza, la variante progettuale non autorizzata. La mancata richiesta di autorizzazione per la prima delocalizzazione è stata ritenuta ininfluente, poiché il sito era stato successivamente giudicato inidoneo dalla Soprintendenza per il vincolo archeologico; per il sito alternativo il Comune aveva invece presentato tempestive richieste, rimaste prive di risposta per oltre un anno. Il provvedimento è stato ritenuto carente di istruttoria, sproporzionato e irragionevole, in quanto aveva valorizzato una variazione del sito che non aveva compromesso la realizzazione dell'opera né gli obiettivi del finanziamento, mentre i lavori erano già avanzati e il nuovo sito era stato approvato dagli organi di tutela. È stata ravvisata anche la violazione del legittimo affidamento del Comune, fondato sull'ammissione definitiva, sull'erogazione di oltre metà del finanziamento, sulla corretta rappresentazione dei fatti e sul consolidamento della situazione per oltre tre anni. Il Ministero dell'Istruzione e del Merito è stato condannato alle spese per € 3.000,00, oltre IVA e CPA; le spese sono state compensate nei confronti delle altre amministrazioni.

Norme richiamate

• art. 5, comma 1, lett. a), Avviso pubblico 2 dicembre 2021, prot. n. 48047

  Sono ammissibili a finanziamento proposte progettuali di nuova costruzione esclusivamente in aree che, a pena di esclusione, risultino di proprietà pubblica e nella piena disponibilità dell'Ente locale, urbanisticamente idonee all'edificazione, libere da vincoli o contenziosi in essere che possano costituire impedimento alla realizzazione dell'intervento e già destinate, dallo strumento urbanistico vigente, a zone per impianti e attrezzature collettive.

  La disposizione individua i requisiti di ammissibilità dell'area, ma il loro difetto originario, già conosciuto dall'amministrazione e seguito da ammissione definitiva dopo istruttoria, non consente un riesame tardivo svincolato dalle regole dell'autotutela.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio e la conseguente interlocuzione erano necessarie per consentire al Comune di chiarire che i fatti contestati erano già noti al Ministero e che le criticità erano state superate con il reperimento di un sito alternativo; l'omissione ha inciso sulla legittimità del procedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento di decadenza, qualificato come autotutela sull'ammissione originaria e non come decadenza sanzionatoria, doveva rispettare i presupposti e il termine massimo di dodici mesi dall'attribuzione del beneficio.

• art. 9 dell'Accordo di concessione del finanziamento

  Le modifiche al progetto finanziato dovevano essere autorizzate dall'Unità di missione del PNRR presso il Ministero dell'Istruzione.

• art. 10, comma 1, dell'Accordo di concessione del finanziamento

  Le ipotesi di decadenza dal finanziamento sono elencate in modo puntuale e tassativo e non comprendono la fattispecie della variante progettuale non autorizzata.

• art. 1, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato doveva essere considerato nell'esercizio dell'autotutela e nella ponderazione degli interessi, valorizzando il perseguimento dell'obiettivo dell'intervento e il rispetto dei termini dei finanziamenti PNRR.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il riferimento alla buona fede e alla correttezza dell'amministrazione sostiene la tutela dell'affidamento del Comune, che aveva rappresentato correttamente i fatti e aveva ricevuto l'ammissione definitiva al finanziamento.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione, dopo avere conosciuto i fatti rilevanti e svolto un'istruttoria, ammette definitivamente un progetto a finanziamento, il successivo riesame dell'originaria sussistenza dei requisiti non costituisce una mera decadenza accertativa, ma esercizio di autotutela, soggetto ai presupposti e ai limiti dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• La decadenza da un finanziamento può essere pronunciata soltanto per le ipotesi previste dalla disciplina applicabile o dall'accordo di concessione; se quest'ultimo contiene un'elencazione tassativa, non è possibile estenderla analogicamente a una variante progettuale non autorizzata.
• L'omessa comunicazione di avvio e la mancata interlocuzione sono illegittime quando avrebbero consentito al beneficiario di dimostrare che le criticità contestate erano già note all'amministrazione, che non vi erano state false rappresentazioni e che le stesse erano state superate mediante una modifica del sito previamente sottoposta alle autorità competenti.
• L'esercizio del potere di autotutela su un finanziamento PNRR deve rispettare proporzionalità, ragionevolezza e principio del risultato, tenendo conto del perseguimento concreto della finalità finanziata, dello stato di avanzamento dell'opera, dell'assenza di pregiudizio agli obiettivi e della necessità di rispettare i termini del programma.
• L'amministrazione che abbia ammesso definitivamente un progetto, erogato una parte significativa del finanziamento e lasciato consolidare la situazione per un periodo pluriennale deve considerare il legittimo affidamento del beneficiario, soprattutto quando quest'ultimo abbia rappresentato correttamente i fatti e abbia tempestivamente chiesto l'autorizzazione a modificare il sito di intervento.
• La mancata risposta dell'amministrazione a una richiesta di autorizzazione alla modifica del sito non può essere posta automaticamente a fondamento della decadenza quando la modifica si sia resa necessaria per superare un parere negativo dell'autorità di tutela e il progetto resti sostanzialmente conforme a quello finanziato.

Come è indicizzato