Tribunale, Sentenza T-260/16

Rettifica finanziaria FEAGA e controlli mediante telerilevamento

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dal Regno di Svezia contro la decisione di esecuzione (UE) 2016/417, con la quale la Commissione aveva escluso dal finanziamento dell’Unione una parte delle spese relative agli aiuti diretti disaccoppiati per l’anno di domanda 2013, applicando una rettifica forfettaria del 2%. La controversia nasce da rilievi della Commissione sulla selezione dei campioni di controllo e sull’aggiornamento dell’analisi dei rischi nei controlli agricoli eseguiti mediante telerilevamento.

Fatti e svolgimento della procedura amministrativa

La Commissione, a seguito di un’ispezione svolta in Svezia nell’agosto 2013 sui pagamenti diretti per superficie relativi agli anni di domanda 2011 e 2012, aveva ritenuto che vi fossero carenze nell’attuazione dell’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1122/2009, in particolare nella selezione dei campioni di controllo e nell’efficacia dell’analisi dei rischi. Nella comunicazione del 6 dicembre 2013, corredata da allegato, essa contestava che i controlli mediante telerilevamento e quelli in loco dessero risultati significativamente diversi e invitava le autorità svedesi a chiarire le misure correttive adottate o previste.

Dopo la risposta svedese del 5 febbraio 2014 e la riunione bilaterale del 20 maggio 2014, la Commissione ha mantenuto la propria valutazione. Con comunicazione del 15 gennaio 2015 ha respinto la quantificazione del danno proposta dalla Svezia, ritenendo che non fosse stato effettuato correttamente un controllo complementare. Infine, con la posizione finale del 19 ottobre 2015, ha applicato una rettifica forfettaria del 2% limitata all’anno di domanda 2013 e agli otto dipartimenti svedesi interessati dal telerilevamento, quantificando l’esclusione in EUR 8.811.286,44.

Domande delle parti

Il Regno di Svezia chiedeva l’annullamento della decisione impugnata, o in subordine la riduzione dell’importo della rettifica a EUR 1.022.259,46. La Repubblica ceca interveniva a sostegno della Svezia. La Commissione concludeva per il rigetto del ricorso.

Primo motivo: allegata violazione dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006

La Svezia sosteneva che la comunicazione del 6 dicembre 2013 non avesse indicato con sufficiente precisione né la lacuna contestata né le misure correttive richieste, come imposto dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006. Secondo lo Stato membro, solo la posizione finale del 19 ottobre 2015 avrebbe chiarito la natura delle carenze, con il rischio di compromettere anche il dies a quo del termine di 24 mesi previsto dall’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013.

Il Tribunale respinge il motivo. Ritiene che la comunicazione del 6 dicembre 2013, letta insieme al suo allegato, descrivesse in modo sufficientemente preciso l’oggetto dell’indagine e le irregolarità riscontrate, evidenziando la necessità di una migliore valutazione dei fattori di rischio ai fini dei controlli mediante telerilevamento. Anche le misure correttive risultavano comprensibili, poiché la Commissione chiedeva di chiarire l’analisi dei rischi e di spiegare come il rischio fosse tenuto adeguatamente in considerazione. Il fatto che il 2013 non fosse ancora terminato al momento dell’ispezione non impediva alla Commissione di estendere gli effetti della constatazione alle spese successive, poiché le irregolarità persistevano.

Secondo motivo: prova delle lacune e del rischio per il FEAGA

Sul merito delle carenze, il Tribunale ricorda che la Commissione non deve dimostrare in modo esaustivo l’insufficienza dei controlli nazionali, ma deve corroborare con elementi probatori un dubbio serio e ragionevole. Esamina quindi gli articoli 26, 30, 31 e 35 del regolamento n. 1122/2009, sottolineando che i controlli devono essere efficaci e che il telerilevamento va integrato con ispezioni fisiche quando non consente una verifica soddisfacente.

Il Tribunale ritiene che la persistenza, per più anni, di tassi di errore significativamente più bassi nei controlli mediante telerilevamento rispetto ai controlli in loco costituisca un indizio serio di una valutazione inadeguata dei fattori di rischio. Anche il verbale della riunione bilaterale mostra che, quanto ai controlli mediante telerilevamento, la Svezia non effettuava un’analisi dei rischi paragonabile a quella svolta per i controlli in loco, ma si limitava a un fattore di rischio molto limitato. Le spiegazioni della Svezia sulle peculiarità territoriali, sulle immagini satellitari e sulle modifiche introdotte nel 2013 non bastano a smentire i rilievi della Commissione.

Il Tribunale respinge inoltre l’argomento relativo alla presunta soglia del 2% richiamata dalla Corte dei conti: tale soglia riguarda la pianificazione degli audit e non la verifica di conformità nel quadro dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013. Il secondo motivo è quindi respinto.

Terzo motivo: metodo di quantificazione della rettifica e proporzionalità

La questione decisiva riguarda il metodo di calcolo della rettifica. La Svezia sosteneva che il danno finanziario fosse quantificabile con uno sforzo proporzionato e che la Commissione avrebbe dovuto utilizzare un calcolo per estrapolazione, anziché una rettifica forfettaria. Richiamava, a sostegno, le linee guida del documento n. VI/5330/97 e il documento AGRI-2005-64043, che attribuiscono carattere residuale alla rettifica forfettaria.

Il Tribunale ricorda che l’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 impone di basarsi, in via prioritaria, sull’identificazione degli importi indebitamente spesi e consente rettifiche forfettarie solo quando tale identificazione non sia possibile con uno sforzo proporzionato. Le linee guida della Commissione, secondo il Tribunale, confermano questa gerarchia: prima identificazione puntuale, poi estrapolazione, e solo in ultima istanza forfettazione.

Nel caso concreto, le autorità svedesi avevano fornito elementi idonei a una valutazione per estrapolazione del danno, ma la Commissione li aveva ritenuti non pertinenti solo perché considerava la lacuna come omessa esecuzione di un controllo complementare. Questo approccio è censurato: la Commissione avrebbe dovuto esaminare la possibilità di utilizzare tali dati e verificare se essi potessero consentire una quantificazione più precisa senza sforzi sproporzionati. L’esclusione aprioristica del metodo di estrapolazione viola il carattere sussidiario della rettifica forfettaria.

Decisione e conseguenze

Il Tribunale accoglie il terzo motivo e annulla la decisione di esecuzione (UE) 2016/417 nella parte relativa agli aiuti diretti disaccoppiati versati alla Svezia per EUR 8.811.286,44 a titolo dell’anno di domanda 2013. Resta ferma, in linea di principio, la competenza della Commissione a ricalcolare l’eventuale rettifica alla luce della non conformità constatata.

Spese

La Commissione, soccombente, è condannata alle spese del Regno di Svezia. La Repubblica ceca, quale interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• la prima comunicazione della Commissione nella procedura di verifica di conformità deve consentire allo Stato membro una conoscenza sufficientemente precisa delle riserve e delle misure correttive richieste;
• ai fini delle rettifiche FEAGA, la Commissione deve dimostrare solo un dubbio serio e ragionevole sulla regolarità dei controlli nazionali;
• la rettifica forfettaria è una soluzione residuale e non può essere applicata se il danno può essere stimato con maggiore precisione mediante un metodo di estrapolazione non sproporzionato;
• il semplice fatto che i controlli mediante telerilevamento producano risultati meno severi rispetto ai controlli in loco può costituire un indice di carenze nell’analisi dei rischi, ma non esonera la Commissione dal verificare, con metodo adeguato, l’entità del danno finanziario.