Sentenza n. 4797/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la determinazione dirigenziale n. 1177/2024, con cui il Comune aveva approvato un progetto esecutivo per la sostituzione della struttura metallica di sostegno di un fabbricato dissestato, disposto l’esecuzione coattiva in danno dei proprietari e approvato il relativo quadro economico; gli affidamenti dell’incarico di progettazione e dei lavori; la successiva diffida ad adempiere; nonché la nota con cui era stato negato un nuovo sopralluogo congiunto e le ricorrenti erano state erroneamente diffidate all’ottemperanza di un’ordinanza di demolizione riguardante altri proprietari. Le censure principali riguardavano: violazione dell’art. 21-ter l. 241/1990 per mancata previa diffida; difformità del progetto rispetto all’ordinanza n. 94/2008, che imponeva lavori di ristrutturazione e/o restauro finalizzati all’eliminazione del pericolo statico; inesistenza dell’inadempimento, in quanto le opere progettate non erano quelle ordinate e una struttura di sostegno era già presente; inadeguatezza e provvisorietà dell’intervento; difetto di istruttoria e motivazione; mancata considerazione dell’abuso edilizio presente nella sopraelevazione; mancata acquisizione dei pareri e delle autorizzazioni relative ai vincoli paesaggistici, culturali e ambientali; illegittimità degli affidamenti diretti per omessa motivazione ai sensi degli artt. 17 e 50 d.lgs. 36/2023; illegittimità derivata degli atti successivi. Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, le ricorrenti hanno dedotto il difetto di motivazione e di istruttoria, la contraddittorietà rispetto al precedente sopralluogo, la violazione dell’ordinanza cautelare, l’erronea individuazione delle destinatarie dell’ordinanza di demolizione n. 4/2025 e l’incompatibilità tra la demolizione della sopraelevazione abusiva e il progetto di messa in sicurezza che ne avrebbe presupposto il mantenimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti, annullando tutti i provvedimenti impugnati. Ha ritenuto fondato, con efficacia assorbente, il motivo relativo alla violazione dell’art. 21-ter, comma 1, l. 241/1990: poiché il Comune aveva agito in via coattiva assumendo la mancata ottemperanza all’ordinanza n. 94/2008, avrebbe dovuto previamente intimare alle ricorrenti di adempiere. La determinazione n. 1177/2024 era inoltre illegittima perché il progetto non dava esecuzione all’ordinanza del 2008: quest’ultima imponeva un progetto di restauro statico-conservativo o ristrutturazione volto a eliminare il pericolo statico, mentre il progetto approvato prevedeva soltanto la sostituzione della struttura metallica di contrasto per consentire la riapertura della strada, senza eliminare definitivamente il dissesto. Gli atti di affidamento dei lavori e dell’incarico professionale, nonché gli ulteriori atti esecutivi, sono stati annullati per illegittimità derivata, in quanto adottati per dare esecuzione coattiva a un obbligo ritenuto non adempiuto sulla base di un progetto illegittimo. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato ritenuto caducato dall’annullamento degli atti presupposti, senza necessità di esaminare l’eccezione comunale di inammissibilità della diffida. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato ritenuto ammissibile, poiché la nota sul sopralluogo produceva una lesione attuale dell’interesse delle ricorrenti a predisporre autonomamente il progetto richiesto dall’ordinanza del 2008. Nel merito, la nota è stata annullata perché il rifiuto del sopralluogo era privo di motivazione e contraddiceva le precedenti determinazioni comunali, che avevano avviato il sopralluogo e ne avevano previsto la prosecuzione dopo la rimozione dei rifiuti. È stata inoltre ravvisata carenza di istruttoria per avere il Comune diffidato le ricorrenti all’ottemperanza dell’ordinanza di demolizione n. 4/2025, che era invece rivolta ad altri proprietari e committenti della sopraelevazione abusiva. Spese compensate, con contributo unificato definitivamente posto a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 21-ter l. 241/1990

  Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l'interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge.

  L’esecuzione coattiva di un obbligo amministrativo presuppone, quando l’obbligo non sia stato adempiuto, una previa diffida rivolta al soggetto obbligato; la sua omissione rende illegittimi gli atti successivi di esecuzione in danno.

• art. 3 l. 241/1990

  La decisione di negare il sopralluogo doveva indicare le ragioni fattuali e giuridiche del rifiuto; una formula meramente assertiva non soddisfa l’obbligo di motivazione.

• art. 17 d.lgs. 36/2023

  Le determinazioni relative agli affidamenti diretti devono essere adeguatamente motivate, secondo quanto dedotto dalle ricorrenti; il TAR ha tuttavia definito il giudizio sulla base di profili assorbenti senza esaminare nel merito tale censura.

• art. 50 d.lgs. 36/2023

  La norma è stata richiamata quale base degli affidamenti diretti dell’incarico professionale e dei lavori; gli atti di affidamento sono stati travolti per illegittimità derivata dagli atti presupposti.

• art. 55 c.p.a.

  In sede cautelare è stato ritenuto sussistente il pregiudizio grave e irreparabile, con sospensione degli atti e riattivazione del procedimento nel rispetto del contraddittorio.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è stata invocata dalle ricorrenti in relazione alla necessità dell’autorizzazione paesaggistica; il TAR non ha esaminato il motivo, ritenendo assorbenti le censure accolte.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disciplina degli abusi edilizi è stata richiamata in relazione all’ordinanza di demolizione della sopraelevazione; il TAR ha rilevato che l’ordinanza era rivolta ad altri proprietari e committenti, non alle ricorrenti.

• art. 114 c.p.a.

  È stato richiamato dalle ricorrenti per dedurre la violazione dell’ordinanza cautelare; il motivo non è stato esaminato autonomamente, essendo state accolte censure assorbenti.

Massime di principio

• L’amministrazione può procedere all’esecuzione coattiva di un obbligo amministrativo soltanto nei casi previsti dalla legge e, ove l’interessato non abbia adempiuto, previa specifica diffida contenente l’intimazione ad adempiere; l’omissione della diffida vizia gli atti successivi di esecuzione in danno.
• Quando l’amministrazione agisce in esecuzione d’ufficio di un precedente ordine, il progetto e le opere esecutive devono corrispondere all’oggetto e alla finalità dell’ordine originario; non è legittimo sostituire a un intervento definitivo di eliminazione del pericolo una misura meramente provvisoria diretta a perseguire una diversa finalità, quale la riapertura della viabilità.
• Un atto amministrativo che nega un sopralluogo richiesto per predisporre il progetto necessario all’adempimento di un obbligo deve esplicitare le ragioni fattuali e giuridiche del diniego; il rifiuto immotivato, soprattutto se contraddice precedenti condotte dell’amministrazione, è illegittimo per difetto di motivazione e contraddittorietà.
• L’amministrazione non può intimare l’ottemperanza a un ordine demolitorio a soggetti estranei, che non siano proprietari o committenti dell’abuso oggetto dell’ordinanza; l’erronea individuazione dei destinatari integra un vizio di istruttoria e di presupposto.
• Gli atti adottati per l’esecuzione coattiva di un obbligo sono illegittimi in via derivata quando l’atto presupposto, dal quale discende l’obbligo o il progetto esecutivo, sia stato annullato per mancato rispetto dei presupposti dell’esecuzione coattiva e per difformità rispetto all’ordine originario.

Come è indicizzato