Sentenza n. 4045/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti, già titolari della qualifica di collaboratore restauratore, avevano partecipato alla procedura per l'acquisizione della qualifica di restauratore di beni culturali. In origine avevano proposto azione avverso il silenzio, lamentando la mancata formazione degli elenchi dei candidati ammessi alle prove entro il termine previsto dal regolamento e dal bando. Dopo l'annullamento d'ufficio del bando 2024 e la pubblicazione di un nuovo bando, hanno rinunciato alla domanda di condanna a provvedere, insistendo sull'accertamento dell'illegittimità del comportamento amministrativo e proponendo domanda risarcitoria. Hanno dedotto: il ritardo di circa otto anni nell'indizione della procedura; la tardiva nomina della commissione esaminatrice; la mancata formazione degli elenchi degli ammessi entro il termine di sessanta giorni; la prosecuzione di una procedura asseritamente illegittima, poi annullata in autotutela; la lesione dell'affidamento riposto nel bando e nello svolgimento della selezione; danni patrimoniali, spese legali e vive, perdita di chance professionale e danni non patrimoniali. In subordine hanno chiesto l'indennizzo da mero ritardo ex art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha qualificato le pretese ai sensi dell'art. 32 c.p.a. come domande riferite a fattispecie diverse. La domanda di risarcimento da ritardo è stata dichiarata irricevibile nella parte relativa alla tardiva emanazione del bando e alla tardiva nomina della commissione. Il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall'art. 30, commi 3 e 4, c.p.a. decorre dalla cessazione dell'inerzia e, comunque, dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere. Per il bando, il termine era già scaduto nel 2022, mentre per la nomina della commissione decorreva dalla pubblicazione del decreto di nomina del 30 ottobre 2024; la domanda del 3 luglio 2025 era quindi tardiva. La domanda relativa alla mancata formazione degli elenchi degli ammessi è stata ritenuta tempestiva, perché il subprocedimento non era ancora concluso e non era trascorso un anno dalla scadenza del termine per provvedere, ma è stata respinta nel merito. Il risarcimento da ritardo presuppone infatti la spettanza del bene della vita finale e un giudizio prognostico secondo il criterio del più probabile che non. Nel caso concreto, l'annullamento in autotutela del bando, le cui illegittimità erano state segnalate dagli stessi ricorrenti, avrebbe comunque impedito il conseguimento della qualifica attraverso quella procedura; mancava quindi l'ingiustizia del danno. La domanda fondata sulla lesione dell'affidamento nel bando favorevole poi annullato è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: essa riguarda la violazione delle regole di correttezza nei rapporti tra amministrazione e privato e incide su una posizione di diritto soggettivo, spettando al giudice ordinario. È stata respinta anche la domanda subordinata di indennizzo da mero ritardo, poiché l'art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990, in combinato disposto con l'art. 28 d.l. n. 69/2013, mantiene il proprio ambito applicativo ai soli procedimenti relativi all'avvio e all'esercizio di attività d'impresa, mentre la procedura in esame concerneva l'acquisizione di una qualifica professionale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.

  Il termine per la domanda risarcitoria da ritardo decorre dalla cessazione dell'inerzia e, comunque, dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere; la domanda relativa a ritardi ormai cessati deve essere proposta entro 120 giorni.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  Per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subìto in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l’inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

  La permanenza dell'inerzia impedisce il decorso del termine sino alla cessazione, ma non oltre il limite massimo di un anno dalla scadenza del termine procedimentale.

• art. 2-bis, comma 1, l. n. 241/1990

  La responsabilità da ritardo richiede, oltre all'inosservanza dolosa o colposa del termine, la lesione ingiusta del bene della vita finale cui l'interesse pretensivo è diretto.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990

  L'indennizzo da mero ritardo non è applicabile, allo stato, ai procedimenti diversi da quelli relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività d'impresa.

• art. 28 d.l. n. 69/2013, convertito dalla l. n. 98/2013

  La disciplina sperimentale dell'indennizzo da mero ritardo resta limitata ai procedimenti concernenti l'avvio e l'esercizio dell'attività d'impresa, non essendo intervenuta l'estensione normativa ad altri procedimenti.

• art. 32 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve essere qualificata in relazione ai fatti e alle deduzioni effettivamente prospettati, anche quando sia formulata unitariamente ma riguardi fattispecie di illecito differenti.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione mediante riassunzione, nei termini e con gli effetti previsti dalla disposizione.

• art. 2043 c.c.

  Il danno da ritardo è risarcibile solo se ingiusto; l'ingiustizia manca quando, sulla base di un giudizio prognostico, il bene della vita non sarebbe comunque spettato al ricorrente.

• art. 182, comma 1-quinquies, d.lgs. n. 42/2004

  Costituisce la base normativa della procedura selettiva per le prove di idoneità finalizzate all'acquisizione della qualifica di restauratore di beni culturali.

• art. 182, comma 1-sexies, d.lgs. n. 42/2004

  Costituisce la base normativa della precedente procedura dalla quale i ricorrenti avevano conseguito la qualifica di collaboratore restauratore.

Massime di principio

• La domanda di risarcimento da ritardo deve essere proposta entro 120 giorni dalla cessazione dell'inerzia; se l'inadempimento persiste, il termine decorre comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
• La domanda risarcitoria relativa a ritardi verificatisi in distinti subprocedimenti deve essere valutata separatamente, individuando per ciascun segmento procedimentale il momento di cessazione dell'inerzia o il termine massimo annuale previsto dall'art. 30, comma 4, c.p.a.
• Il risarcimento del danno da ritardo presuppone non soltanto l'inosservanza colposa del termine procedimentale, ma anche la spettanza del bene della vita finale; essa deve essere verificata mediante un giudizio prognostico fondato sulla causalità adeguata e sul criterio del più probabile che non.
• Quando un procedimento selettivo viene annullato in autotutela per illegittimità che avrebbero comunque impedito il conseguimento del risultato finale, non è risarcibile il danno da ritardo relativo alla mancata conclusione del procedimento, perché manca la spettanza del bene della vita e, quindi, l'ingiustizia del danno.
• La pretesa risarcitoria per la lesione dell'affidamento nella legittimità di un provvedimento amministrativo favorevole poi annullato in autotutela riguarda le regole di correttezza nei rapporti tra amministrazione e privato, non il modo di esercizio del potere amministrativo; ove la posizione lesa sia qualificata come diritto soggettivo, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• L'indennizzo da mero ritardo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990 resta limitato ai procedimenti relativi all'avvio e all'esercizio di attività d'impresa, finché il legislatore non ne estenda espressamente l'applicazione ad altri procedimenti.

Come è indicizzato