Sentenza n. 420/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La Federazione nazionale e gli Ordini provinciali hanno impugnato la deliberazione ASREM n. 120/2026 e il decreto commissariale n. 21/2026, deducendo: l’illegittimità costituzionale delle norme legislative che consentono il riconoscimento derogatorio delle qualifiche sanitarie estere, per violazione, tra gli altri, degli artt. 2, 3, 32 e 117 Cost.; il contrasto della disciplina nazionale con la direttiva 2005/36/CE e con il d.lgs. 206/2007; la violazione delle norme derogatorie e del principio di legalità per mancata attivazione del procedimento ordinario di riconoscimento; e la violazione dell’art. 13 d.l. 18/2020, poiché l’avviso ASREM ammetterebbe anche candidati provenienti da Paesi privi di un Ordine professionale. Hanno inoltre contestato il rischio per la salute pubblica e la disparità di trattamento rispetto ai medici iscritti agli Ordini italiani. L’ASREM ha eccepito difetto di giurisdizione, difetto di legittimazione e interesse degli enti ricorrenti e tardività dell’impugnazione, oltre a difendere nel merito la disciplina per fronteggiare la carenza di personale. Il giudizio è stato circoscritto agli effetti della proroga dal 31 dicembre 2027 al 31 dicembre 2029: l’assetto autorizzatorio già consolidato fino al 2027, derivante da precedenti atti non tempestivamente impugnati, è rimasto estraneo alla controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: l’art. 15 d.l. 34/2023 demanda a un’intesa Stato-Regioni e a successivi provvedimenti regionali la disciplina dell’esercizio temporaneo, lasciando all’amministrazione valutazioni e poteri attuativi, sicché la posizione dedotta riguarda interessi legittimi. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse a ricorrere degli enti esponenziali, in quanto tutelano l’interesse unitario della categoria al corretto esercizio della professione e alla verifica della competenza dei medici. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione del decreto n. 21/2026, ma ne ha limitato l’oggetto al periodo 31 dicembre 2027-31 dicembre 2029, dichiarando non riapribile l’assetto precedente fino al 2027. Nel merito ha interpretato l’art. 15 d.l. 34/2023 nel senso che la deroga al d.lgs. 206/2007 riguarda soltanto i profili procedurali del riconoscimento, non le garanzie sostanziali dirette ad accertare la competenza tecnica. Su questa base ha ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate, poiché la lettura conforme esclude la deroga alle verifiche sostanziali necessarie alla tutela della salute. Ha invece accolto le censure contro l’attuazione regionale: il decreto commissariale rimetteva ad ASREM e alle strutture sanitarie una verifica della congruità formativa solo eventuale, senza definirne contenuto, modalità o conseguenze; gli avvisi ASREM richiedevano documenti e valutavano titoli, ma non disciplinavano una verifica sostanziale effettiva. Ha quindi annullato in parte qua gli atti impugnati, limitatamente alla proroga 2027-2029, imponendo alla Regione di colmare la lacuna e assicurare adeguate verifiche di congruità del percorso formativo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 15 d.l. 34/2023

  Ne discende che, secondo un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata della norma, la deroga al d.lgs. n. 206/2007, di cui al primo comma dell’art. 15 del d.l. n. 34/2023, deve essere riferita ai profili procedimentali del riconoscimento e non a quelli sostanziali.

  La deroga al procedimento ordinario di riconoscimento delle qualifiche sanitarie estere è limitata agli aspetti procedurali; restano ferme le verifiche sostanziali delle competenze professionali.

• d.lgs. 206/2007

  La considerazione del complessivo contenuto dell’art. 15 permette di circoscrivere la deroga al d.lgs. n. 206/2007 ai profili meramente procedurali del riconoscimento, senza estenderla agli aspetti sostanziali, attinenti al diverso ambito della verifica delle competenze.

  Le disposizioni sostanziali del decreto legislativo, funzionali a garantire la competenza tecnica del professionista, non sono derogate dalla disciplina temporanea.

• artt. 3 e 32 Cost.

  Quanto rilevato consente di ritenere manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale proposte dalla ricorrente, poiché l’esclusione dalla deroga degli aspetti sostanziali già disciplinati dal legislatore nazionale esclude la violazione degli artt. 3 e 32 Cost..

  La lettura che conserva le verifiche sostanziali di competenza esclude, nel caso esaminato, la violazione dei principi di eguaglianza e del diritto alla salute.

• artt. 17, 22, 23 e 24 d.lgs. 206/2007

  In altre parole, le determinazioni impugnate non si sono limitate a derogare ai profili procedurali, in modo da ottenere un più veloce inserimento dei professionisti sanitari stranieri nel sistema nazionale, in coerenza con la previsione dell’art. 15 del d.l. 34/2023, ma hanno dato luogo a una disciplina derogatoria rispetto alle previsioni degli artt. 17, 22, 23 e 24 del d.lgs. n. 206/2007, permettendo l’esercizio della professione a prescindere dalle verifiche attitudinali, di competenza e di capacità sostanziali prescritte dal legislatore nazionale e che risultano irrinunciabili in vista della tutela del valore fondamentale della salute di cui all’art. 32 Cost..

  Le verifiche attitudinali e di competenza previste da queste disposizioni costituiscono garanzie sostanziali irrinunciabili e non possono essere eluse dalla disciplina regionale attuativa.

• art. 15, commi 2 e 3, d.l. 34/2023

  Ne deriva che il riconoscimento della qualifica non è l’effetto diretto di una norma di rango legislativo, ma è subordinato allo svolgimento di una procedura amministrativa, che presuppone l’adozione di una disciplina ad hoc, comprensiva di provvedimenti attuativi delle Regioni, investite di potere amministrativo nella materia.

  La disciplina dell’esercizio temporaneo richiede un’intesa Stato-Regioni e provvedimenti regionali attuativi; l’amministrazione esercita poteri valutativi, con conseguente tutela delle posizioni davanti al giudice amministrativo.

• art. 1, comma 939, l. 199/2025

  Con l’impugnazione del D.C.A. n. 21 del 9.02.2026, infatti, le odierne ricorrenti hanno tempestivamente contestato l’azione amministrativa attuativa della proroga legislativa che ha fissato la nuova scadenza alla data del 31.12.2029 (con l’art. 1, comma 939, della legge n. 199 del 30.12.2025).

  La proroga legislativa al 31 dicembre 2029 è stata attuata dal decreto commissariale; l’impugnazione tempestiva di quest’ultimo ha consentito il sindacato sugli effetti amministrativi della proroga, limitatamente al periodo successivo al 31 dicembre 2027.

Massime di principio

• Quando la legge consente l’esercizio temporaneo di una professione sanitaria sulla base di qualifiche conseguite all’estero, in deroga al procedimento ordinario di riconoscimento, la deroga va intesa — se il testo lo consente — come limitata ai profili procedurali e non alle verifiche sostanziali necessarie ad accertare la competenza tecnica del professionista.
• Una disciplina regionale attuativa dell’esercizio temporaneo di professioni sanitarie non può rimettere a una verifica meramente eventuale e priva di criteri la congruità del percorso formativo. Deve definire contenuti e modalità di un accertamento sostanziale adeguato e le conseguenze di un eventuale esito negativo.
• Gli Ordini professionali e le relative federazioni sono legittimati a impugnare atti che incidono sull’interesse unitario della categoria al corretto esercizio della professione e alla tutela della competenza professionale, purché la controversia non riguardi attività estranee alla loro sfera istituzionale.
• Quando la disciplina legislativa demanda a un’intesa tra Stato e Regioni e a provvedimenti regionali attuativi la regolazione dell’esercizio temporaneo di qualifiche professionali, le posizioni coinvolte dipendono dall’esercizio di poteri amministrativi e la relativa tutela appartiene alla giurisdizione amministrativa.
• L’impugnazione di un atto di proroga non riapre l’assetto amministrativo precedente ormai consolidato e non tempestivamente contestato; il sindacato riguarda gli effetti riconducibili alla proroga per il periodo successivo.

Come è indicizzato