Sentenza n. 1386/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ingiunzione comunale sostenendo: 1) che l’attività di locazione turistica breve fosse soggetta soltanto a comunicazione e che la disciplina regionale prevedesse, in caso di omissioni o mancanza dei requisiti, sole sanzioni pecuniarie, sicché il Comune avrebbe esercitato un potere ripristinatorio non previsto dalla legge; 2) che il provvedimento non avesse individuato la specifica tipologia di attività ricettiva extra-alberghiera tra quelle previste dalla normativa regionale; 3) che l’Amministrazione avesse erroneamente qualificato l’attività come ricettiva in residenza d’epoca, applicando una disposizione dichiarata incostituzionale; 4) che non fosse stato dimostrato un mutamento d’uso prevalente, né per durata né per superficie, anche in ragione del limitato numero di giornate di locazione; 5) che l’accertamento comunale fosse carente sotto il profilo istruttorio e motivazionale e che la ricorrente si limitasse a locare l’immobile senza fornire servizi, non potendo quindi esserle imputato l’eventuale abuso; 6) che la destinazione turistico-ricettiva fosse comunque conforme alla disciplina urbanistica della zona e che, pertanto, non potesse essere ordinato il ripristino ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Il Comune ha difeso la legittimità dell’atto; alcuni soggetti privati sono intervenuti ad opponendum.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure. Ha affermato che il passaggio dalla categoria funzionale residenziale a quella turistico-ricettiva costituisce mutamento urbanisticamente rilevante anche in assenza di opere edilizie e richiede il permesso di costruire. Se tale mutamento è realizzato senza titolo, il Comune deve esercitare il potere sanzionatorio previsto dall’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, ordinando il ripristino della destinazione originaria. Nel caso concreto, il Comune aveva indicato numerosi matrimoni, cene ed eventi organizzati presso l’immobile e il relativo parco, tra aprile e luglio 2023; tali elementi sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare un uso stabile e non meramente occasionale a fini turistico-ricettivi, con aumento del carico urbanistico. Il giudice ha ritenuto irrilevante la mancata individuazione della specifica sottocategoria ricettiva regionale, così come l’eventuale erroneo riferimento alle residenze d’epoca, poiché era decisivo il concreto passaggio dall’uso residenziale a quello turistico-ricettivo. È stata ritenuta irrilevante anche la conformità della destinazione ricettiva alla destinazione di zona: tale conformità non sostituisce il permesso di costruire necessario per il mutamento d’uso. La ricorrente, quale conduttrice che trae profitto dalla sublocazione, è stata considerata compartecipe dell’abuso e quindi destinataria della sanzione, dovendo assicurare l’utilizzo dell’immobile nel rispetto della disciplina urbanistico-edilizia. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, liquidate in euro 3.000 in favore del Comune e in complessivi euro 3.000 in favore degli intervenienti, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali urbanisticamente rilevanti, in particolare da residenziale a turistico-ricettiva, richiede il permesso di costruire.

• art. 10, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Attribuisce alle Regioni il compito di stabilire quali mutamenti di destinazione d’uso siano subordinati a permesso di costruire o a SCIA.

• art. 23-ter, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Qualifica come urbanisticamente rilevante ogni utilizzo diverso da quello originario che comporti il passaggio a una diversa categoria funzionale, anche senza opere edilizie.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso di costruire […] ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione…

  Impone al Comune, in presenza di un mutamento di destinazione d’uso da residenziale a turistico-ricettivo realizzato senza permesso di costruire, di ordinare il ripristino della destinazione originaria.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Il mutamento tra categorie funzionali rilevanti viene ricondotto alla trasformazione urbanistica e alla nozione di nuova costruzione.

• art. 52, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Per i mutamenti d’uso senza opere, conformi agli strumenti urbanistici e alla normativa igienico-sanitaria, prevedeva la preventiva comunicazione al Comune; tale disciplina non esclude il permesso di costruire quando il mutamento comporta il passaggio tra diverse categorie funzionali ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001.

• art. 39 l.r. Lombardia n. 27/2015

  La previsione di sanzioni pecuniarie per l’esercizio irregolare della locazione turistica breve non impedisce l’applicazione delle autonome sanzioni urbanistico-edilizie per il mutamento di destinazione d’uso realizzato senza titolo.

• art. 18 l.r. Lombardia n. 27/2015

  L’individuazione della specifica tipologia ricettiva regionale non è decisiva quando l’accertamento riguarda il concreto passaggio dall’uso residenziale a quello turistico-ricettivo.

Massime di principio

• Il passaggio di un immobile dalla categoria funzionale residenziale a quella turistico-ricettiva costituisce mutamento urbanisticamente rilevante ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, anche se realizzato senza opere edilizie, e richiede il permesso di costruire.
• Quando un mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali urbanisticamente rilevanti è realizzato senza permesso di costruire, il Comune deve applicare l’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001 e ordinare il ripristino della destinazione originaria legittimata.
• La conformità della destinazione d’uso ricettiva alle previsioni urbanistiche di zona non sostituisce il permesso di costruire necessario per il mutamento tra categorie funzionali diverse e non impedisce l’adozione dell’ordine di ripristino.
• Per accertare il mutamento d’uso urbanisticamente rilevante è sufficiente dimostrare, sulla base degli elementi concreti disponibili, che l’immobile sia stabilmente destinato ad attività ed eventi turistico-ricettivi; non è necessario individuare una specifica sottocategoria ricettiva regionale quando è chiaro il passaggio dalla funzione residenziale a quella turistico-ricettiva.
• Il conduttore che utilizza l’immobile traendone profitto mediante sublocazione o organizzazione di attività ricettive non è estraneo all’abuso urbanistico, ma può essere considerato compartecipe e destinatario della sanzione ripristinatoria, dovendo assicurare l’uso conforme alla disciplina urbanistico-edilizia.

Come è indicizzato