Corte di giustizia, Sentenza C-441/17

Inadempimento della Polonia per la gestione forestale nel sito Natura 2000 Puszcza Białowieska

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica di Polonia. La controversia concerne la gestione forestale nel distretto di Białowieża all’interno del sito Natura 2000 Puszcza Białowieska, con particolare riferimento all’aumento del volume di legname sfruttabile e ai tagli autorizzati per contrastare il bostrico tipografo.

Contesto fattuale e amministrativo

Il sito Natura 2000 Puszcza Białowieska è stato designato come SIC e ZPS, e comprende habitat prioritari e specie protette ai sensi delle direttive habitat e uccelli. Dopo il piano di gestione forestale del 2012, la Polonia ha adottato nel 2016 un allegato che aumentava in modo significativo il volume di legname estraibile nel distretto di Białowieża; nel 2017 è stata poi adottata la decisione n. 51, estendendo le operazioni di gestione forestale attiva anche ai distretti di Browsk e Hajnówka. La Commissione ha contestato che tali atti fossero stati adottati senza un’adeguata valutazione di incidenza e senza garantire la protezione degli habitat, dei coleotteri saproxilici e degli uccelli tutelati.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 92/43/CEE, segnatamente gli articoli 6, paragrafi 1, 3 e 4, 7 e 12, paragrafo 1, lettere a) e d);
• la direttiva 2009/147/CE, in particolare gli articoli 4, paragrafi 1 e 2, e 5, lettere b) e d);
• l’articolo 258 TFUE, base del ricorso per inadempimento. La Corte richiama inoltre il principio di precauzione, in connessione con l’articolo 191, paragrafo 2, TFUE.

Ricevibilità del ricorso

La Polonia eccepiva l’irricevibilità delle censure relative ai distretti di Browsk e Hajnówka, sostenendo che il parere motivato riguardasse solo Białowieża. La Corte ha respinto l’eccezione, osservando che i fatti successivi al parere motivato erano della stessa natura e costitutivi dello stesso comportamento, riguardavano il medesimo sito Natura 2000 e non ampliavano indebitamente l’oggetto della controversia.

Articolo 6, paragrafo 3, direttiva habitat: valutazione di incidenza

La Corte ribadisce che una valutazione di incidenza deve essere preventiva, completa, aggiornata e basata sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili. Essa deve dissipare ogni ragionevole dubbio scientifico sugli effetti del piano o progetto sull’integrità del sito. Nel caso di specie, l’allegato del 2016 e la decisione n. 51 costituivano un piano/progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito, ma idoneo a incidere significativamente su di esso. La valutazione del 2015 è stata ritenuta insufficiente perché:

• non riguardava la decisione n. 51;
• si basava su dati non aggiornati;
• non esaminava in modo sistematico gli effetti su tutti gli habitat e le specie protetti;
• non era in grado di escludere dubbi scientifici ragionevoli. La Corte conclude quindi che la Polonia non ha effettuato un’adeguata valutazione preventiva e che, in ogni caso, non poteva autorizzare gli interventi in assenza di certezza circa l’assenza di pregiudizio per l’integrità del sito.

Pregiudizio all’integrità del sito Natura 2000

La Corte osserva che gli atti impugnati consentivano l’abbattimento di alberi in tutte le classi di età, anche in habitat protetti, nonché la rimozione di alberi morti o moribondi. Tali operazioni coincidevano con i pericoli individuati nel PZO del 2015 per gli habitat 9170, 91D0 e 91E0 e per varie specie di coleotteri e uccelli. Secondo la Corte, queste misure rischiavano, per loro natura, di compromettere stabilmente le caratteristiche ecologiche del sito, determinando la scomparsa o la distruzione parziale e irreparabile di habitat e specie protette. Le giustificazioni legate al bostrico tipografo e alla sicurezza pubblica non sono state ritenute idonee a superare tale conclusione, anche perché il PZO del 2015 non qualificava il bostrico come pericolo da contrastare mediante tali tagli.

Articolo 6, paragrafo 4, direttiva habitat

La Polonia non poteva invocare la deroga per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, poiché tale disposizione presuppone previamente una valutazione di incidenza corretta e l’esame di soluzioni alternative, oltre all’eventuale predisposizione di misure compensative. Mancando tali presupposti, la deroga non era applicabile.

Articolo 6, paragrafo 1, direttiva habitat e articolo 4 direttiva uccelli: misure di conservazione

La Corte afferma che le misure di conservazione non devono solo essere stabilite formalmente, ma anche effettivamente attuate. Il PZO del 2015 prevedeva misure precise, tra cui l’esclusione di alcuni popolamenti dalle operazioni di gestione, il mantenimento degli alberi morti e la conservazione degli abeti rossi ultracentenari morti fino alla mineralizzazione. Tuttavia, gli atti del 2016 e del 2017 autorizzavano proprio le operazioni che il PZO qualificava come potenziali minacce, svuotando così di effetto utile le misure di conservazione. Per gli uccelli, la Corte richiama il carattere rafforzato della tutela richiesta dalle direttive e conclude che la Polonia non ha assicurato la conservazione effettiva delle specie protette presenti nel sito.

Articolo 12, paragrafo 1, direttiva habitat: rigorosa tutela dei coleotteri saproxilici

La Corte rileva che il bupreste splendente, il Cucujus cinnaberinus, il Phryganophilus ruficollis e il Pytho kolwensis sono specie dell’allegato IV che richiedono un regime di rigorosa tutela. Le operazioni autorizzate comportavano la rimozione di alberi morti o moribondi, habitat importanti per tali specie, con conseguente rischio di uccisione, disturbo e distruzione dei siti di riproduzione o riposo. La Corte respinge l’argomento secondo cui il numero di esemplari presenti nel sito renderebbe irrilevante la violazione: la protezione opera indipendentemente dalla consistenza numerica delle popolazioni.

Articolo 5 direttiva uccelli: protezione delle specie di uccelli

Quanto alla civetta nana, alla civetta capogrosso, al picchio dorsobianco e al picchio tridattilo, la Corte osserva che gli atti impugnati non contenevano restrizioni idonee a evitare la distruzione dei nidi o il disturbo deliberato durante il periodo di riproduzione e dipendenza. Le misure di protezione richiedono un quadro normativo completo ed efficace e non possono essere neutralizzate da atti amministrativi che autorizzino abbattimenti generalizzati. Anche in questo caso, la Corte respinge gli argomenti fondati sulla stabilità apparente delle popolazioni o sulla necessità di contrastare il bostrico tipografo.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi derivanti:

• dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat;
• dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva habitat e dall’articolo 4, paragrafi 1 e 2, della direttiva uccelli;
• dall’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva habitat;
• dall’articolo 5, lettere b) e d), della direttiva uccelli. La Polonia è inoltre condannata alle spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che la tutela di Natura 2000 esige un controllo preventivo rigoroso, fondato su dati aggiornati e su una valutazione scientifica completa. Gli atti nazionali che, sotto la veste della gestione forestale o del contenimento di un parassita, autorizzano interventi incompatibili con gli obiettivi di conservazione non possono sottrarsi alle direttive habitat e uccelli né essere giustificati ex post da esigenze di gestione o sicurezza, se non nei limiti e alle condizioni strettissime previste dal diritto dell’Unione.