Sentenza n. 3956/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale del 5 novembre 2024, adottato in riforma della precedente ordinanza n. 7 del 29 febbraio 2024, contestando anzitutto il vizio di forma, la violazione del principio di legalità e il carattere retroattivo dell'atto. Ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto limitarsi a modificare la parte dispositiva della precedente ordinanza, senza introdurre nuove motivazioni, e che la combinazione tra la motivazione originaria e la nuova parte dispositiva avrebbe generato un provvedimento nullo o comunque incoerente. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e sviamento, assumendo che l'amministrazione avesse tentato di sanare formalmente l'invalidità dell'originaria ordinanza anziché adottare un autonomo provvedimento completo. Ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative, per omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 l. 241/1990, nonché difetto di istruttoria e di ponderazione. Ha contestato il difetto di motivazione, sostenendo che il Comune non avrebbe specificato quali vincoli e prescrizioni fondassero la demolizione e non avrebbe adeguatamente illustrato l'incidenza delle opere sul vincolo cimiteriale. Sul piano sostanziale ha dedotto travisamento dei fatti e ingiustizia manifesta, sostenendo che la pista pedonale, l'area pianeggiante, i gradini e il manufatto presso il pozzo fossero preesistenti o frutto di mera ripulitura e manutenzione ordinaria, non soggetta a titolo edilizio o paesaggistico. Ha altresì contestato la rilevanza del vincolo cimiteriale e paesaggistico e ha dedotto l'irrilevanza degli interventi sotto il profilo della creazione di nuovi volumi. Infine, ha sostenuto l'invalidità dell'ordinanza originaria così come modificata e l'inefficacia dell'ordine demolitorio in pendenza di una richiesta di sanatoria presentata nel corso del giudizio.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato tardiva e inutilizzabile la documentazione depositata dal ricorrente il 5 gennaio 2026, perché prodotta oltre il termine di 40 giorni liberi prima dell'udienza previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. Nel merito ha rigettato il ricorso. I primi cinque motivi sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti infondati: il Comune aveva agito in esecuzione del riesame disposto dal TAR in sede cautelare, sostituendo il precedente ordine demolitorio e rimuovendo il vizio procedurale consistente nell'irrogazione contestuale della sanzione pecuniaria per l'inottemperanza, che avrebbe dovuto seguire l'eventuale mancata esecuzione dell'ordine di demolizione. Il nuovo provvedimento non ha avuto efficacia retroattiva, poiché ha assegnato un nuovo termine di 90 giorni dalla notificazione per il ripristino dello stato dei luoghi. L'ampliamento della motivazione, con l'indicazione della disciplina urbanistica, paesaggistica, sismica e cimiteriale dell'area, è stato ritenuto fisiologico effetto della riedizione del potere all'esito di una rinnovata istruttoria; l'ordine di demolizione è comunque un atto vincolato e dovuto, fondato sugli artt. 31 d.P.R. 380/2001 e 15 l.r. 15/2008. Sono state respinte anche le censure relative alla partecipazione procedimentale e alla motivazione: l'ordine di demolizione, in quanto atto vincolato di repressione dell'abuso, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento e la motivazione è sufficiente quando descrive le opere e indica le ragioni della loro abusività. Quanto alle censure sostanziali, il TAR ha ritenuto che la documentazione fotografica dimostrasse un'apprezzabile modifica dello stato dei luoghi: la pista a cinque rampe aveva comportato movimentazioni di terra non funzionali all'attività agricola e potenzialmente incidenti sull'assetto idrogeologico; il muretto e gli scalini in cemento costituivano opere murarie in area paesaggisticamente vincolata. Le allegazioni sulla preesistenza delle opere e sulla mera manutenzione non erano adeguatamente provate. La richiesta di sanatoria presentata in corso di causa è stata ritenuta irrilevante, trattandosi di procedimento eventuale e successivo, relativo peraltro soltanto alla sistemazione del muro, e quindi inidoneo a incidere sulla legittimità dell'ordine demolitorio. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di euro 2.000, oltre accessori, a titolo di spese di lite.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  40 giorni liberi prima dell'udienza di discussione del ricorso

  Il deposito dei documenti oltre il termine previsto determina la tardività e l'inutilizzabilità processuale della documentazione.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale fondamento del potere comunale di vigilanza e repressione degli abusi edilizi.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il fondamento dell'ingiunzione di demolizione delle opere realizzate in assenza di titolo; l'ordine è atto dovuto e vincolato in presenza dell'abuso accertato.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza deve essere applicata dopo l'inutile decorso del termine assegnato per la demolizione e non contestualmente all'ordine demolitorio.

• art. 15 l.r. 15/2008

  Richiamato quale ulteriore fondamento regionale dell'ordine di demolizione e della successiva sanzione pecuniaria per l'inottemperanza.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'ordine di demolizione, trattandosi di atto vincolato e dovuto di repressione dell'abuso edilizio.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Trova applicazione in relazione alla natura vincolata dell'ordine demolitorio, rispetto al quale la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto incidere sul contenuto dispositivo.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell'ordine di demolizione è adeguata quando descrive le opere abusive e indica le ragioni della loro abusività.

• art. 338 r.d. 1265/1934

  Richiamato dal ricorrente in relazione al vincolo cimiteriale; il giudice non ha accolto la contestazione circa l'irrilevanza delle opere rispetto ai vincoli esistenti.

• d.P.R. 31/2017

  Richiamato dal ricorrente per sostenere l'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica degli interventi qualificati come manutenzione ordinaria; la tesi non è stata ritenuta provata.

Massime di principio

• L'amministrazione, a seguito di un riesame disposto dal giudice amministrativo, può rieditare il potere adottando un nuovo provvedimento sostitutivo del precedente e corredandolo di una motivazione più ampia, purché elimini i vizi accertati e assegni al destinatario un nuovo termine per adempiere.
• L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un atto dovuto e rigorosamente vincolato all'accertamento dell'abuso; pertanto, di regola, non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento e la partecipazione del privato non può incidere sul contenuto della decisione, con applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La motivazione dell'ordine di demolizione è sufficiente quando descrive le opere contestate e indica la loro realizzazione in assenza del necessario titolo abilitativo; non è necessario un ulteriore apparato motivazionale se l'abusività dell'intervento risulta adeguatamente individuata.
• La riedizione del potere non è retroattiva quando il nuovo ordine demolitorio assegna un nuovo termine per il ripristino decorrente dalla notificazione del provvedimento rinnovato.
• La richiesta di sanatoria presentata successivamente all'adozione dell'ordine di demolizione, e avviata su istanza di parte, costituisce procedimento eventuale e autonomo e non incide, di per sé, sulla legittimità dell'ordine precedentemente adottato.
• La prova della preesistenza delle opere e della loro qualificabilità come mera manutenzione ordinaria grava sul privato che intenda contestare l'accertamento comunale; allegazioni non supportate da elementi convincenti possono essere superate dalla documentazione fotografica dell'amministrazione, soprattutto quando gli interventi comportino movimentazioni di terra o opere murarie in area vincolata.

Come è indicizzato