Sentenza n. 13/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato, con due ricorsi riuniti, da un lato l’ordinanza comunale di demolizione e rimessione in pristino di un fabbricato residenziale e, dall’altro, il successivo diniego dell’istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001. Quanto all’ordinanza di demolizione, hanno dedotto l’indeterminatezza del comando, il mancato collegamento tra le singole opere abusive e le diverse proprietà, la violazione degli artt. 27, 31, 32, 34, 37, 93 e 97 d.P.R. 380/2001, l’erronea ricostruzione dell’epoca di realizzazione delle opere, l’erronea qualificazione di alcune opere come nuova costruzione o variazione essenziale, il difetto di istruttoria e motivazione, nonché la violazione dell’affidamento maturato per il decorso di oltre cinquant’anni. Il Comune aveva contestato plurime difformità rispetto alla concessione edilizia n. 17/1968, tra cui ampliamenti, un vano accessorio, il mancato rispetto delle distanze dalle strade, una sopraelevazione o mansarda e un’altezza superiore a quella assentita, oltre alla mancata denuncia dei lavori in zona sismica. Quanto al diniego di sanatoria, i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, della disciplina urbanistica previgente e del d.m. 1444/1968, sostenendo che il fabbricato fosse stato realizzato, almeno in parte, prima dell’entrata in vigore delle successive limitazioni normative e che le opere presentassero la doppia conformità. Hanno inoltre denunciato il difetto di motivazione, poiché il Comune si era limitato ad affermare che la doppia conformità non era stata dimostrata, richiamando genericamente le difformità già poste a fondamento dell’ordinanza di demolizione, senza confutare le specifiche deduzioni tecniche sulla legittimità originaria delle opere, sull’epoca di realizzazione, sulle distanze e sulla consistenza del sottotetto.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva e ha esaminato prioritariamente il ricorso contro il diniego di accertamento di conformità, poiché l’eventuale riedizione del procedimento di sanatoria incideva sull’efficacia dell’ordinanza di demolizione. Il diniego è stato annullato per difetto di motivazione e incompletezza dell’istruttoria. Il Comune aveva elencato le difformità rispetto al titolo edilizio del 1968 e aveva richiamato la mancata dimostrazione della doppia conformità, ma non aveva esaminato né confutato le specifiche tesi dei proprietari: la possibile realizzazione di parte delle opere in epoca in cui, fuori dal centro abitato, non sarebbe stato necessario un titolo edilizio; la non applicabilità, ratione temporis, delle successive disposizioni sulle distanze e sugli standard; la riconducibilità dell’attuale secondo piano al sottotetto originariamente assentito; e la possibilità che alcune opere fossero ab origine legittime e, quindi, non necessitassero di sanatoria. Il giudice ha precisato che il mero richiamo alle difformità dal titolo del 1968 non è sufficiente per decidere un’istanza ex art. 36 d.P.R. 380/2001: l’amministrazione deve individuare le opere effettivamente bisognose di sanatoria e verificare, motivando puntualmente, la conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. Il ricorso n. 2646/2024 è stato quindi accolto, con annullamento del diniego e obbligo per il Comune di rideterminarsi, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti. L’accoglimento ha reso improcedibile il ricorso n. 2820/2023 contro l’ordinanza di demolizione, ritenuta superata e inefficace in attesa della nuova determinazione amministrativa. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 4.000,00, oltre accessori, contributo unificato e attribuzione ai difensori anticipatari.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  «doppia conformità delle opere richieste a sanatoria allo strumento urbanistico vigente alla data di esecuzione delle opere ed alla data di presentazione della domanda»

  L’accertamento di conformità richiede la verifica della conformità delle opere alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza. L’amministrazione deve esaminare le specifiche deduzioni tecniche dell’istante e distinguere le opere eventualmente già legittime, che non necessitano di sanatoria, da quelle effettivamente abusive.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato in relazione all’ordinanza di demolizione e alla necessità di individuare le opere abusive e i destinatari del comando; il ricorso contro l’ordinanza è stato dichiarato improcedibile a seguito dell’annullamento del diniego di sanatoria.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato per la qualificazione delle difformità rispetto al titolo edilizio come variazioni essenziali; tale questione non è stata definitivamente decisa, essendo divenuto improcedibile il ricorso contro l’ordinanza di demolizione.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva del provvedimento amministrativo. Nel caso concreto, il diniego è stato annullato perché la motivazione, limitata al richiamo della mancata dimostrazione della doppia conformità e delle difformità già contestate, non spiegava il contrasto delle opere con la disciplina applicabile nei due momenti temporali rilevanti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego può contenere i motivi ostativi, ma la motivazione complessiva del provvedimento deve comunque confrontarsi con le specifiche deduzioni dell’interessato, soprattutto quando esse prospettino la legittimità originaria delle opere e la doppia conformità.

• art. 73 c.p.a.

  Il TAR ha dichiarato tardiva la memoria depositata dal Comune oltre i termini processuali.

Massime di principio

• Nel procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001, l’amministrazione non può limitarsi a richiamare le difformità dell’opera rispetto al titolo edilizio originario: deve individuare le opere effettivamente bisognose di sanatoria e verificare specificamente la loro conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza.
• Quando il richiedente sostiene che alcune opere siano state realizzate in epoca o in condizioni tali da non richiedere alcun titolo edilizio, l’amministrazione deve esaminare e confutare puntualmente tale tesi. Le opere che risultino ab origine legittime perché realizzabili senza titolo non necessitano di accertamento di conformità.
• Il diniego di accertamento di conformità deve esporre le specifiche ragioni per cui le opere contrastano con la disciplina applicabile nei due momenti temporali richiesti dalla doppia conformità. È insufficiente una motivazione meramente apodittica fondata sulla mancata dimostrazione della doppia conformità o sul generico richiamo alle contestazioni contenute nell’ordinanza di demolizione.
• L’annullamento del diniego di accertamento di conformità, quando l’istanza riguarda le medesime opere oggetto dell’ordinanza di demolizione, impone all’amministrazione una nuova valutazione della situazione e può rendere improcedibile il ricorso contro l’ordinanza, qualora questa risulti superata e inefficace in attesa della riedizione del potere.
• In presenza di deduzioni tecniche sulla diversa epoca di realizzazione delle opere, sulla disciplina transitoria applicabile e sulla consistenza effettiva del manufatto, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria adeguata e motivare in modo congruo il loro eventuale rigetto.

Come è indicizzato