Tribunale, Sentenza T-782/22

Divieto di importazione di prodotti di mica dalla Russia nell’ambito delle misure restrittive UE

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da due società industriali contro la modifica del regolamento n. 833/2014 che ha inserito i prodotti di mica, classificati al CN code 6814, nell’elenco delle merci russe soggette a divieto di acquisto, importazione o trasferimento nell’Unione europea. Il Tribunale decide in composizione di quarta camera e affronta sia questioni di ricevibilità sia il merito della misura restrittiva adottata nel contesto della guerra in Ucraina.

Fatti e contesto normativo

Le ricorrenti appartengono allo stesso gruppo societario e importano prodotti di mica dalla Russia, prodotti da una società del medesimo gruppo stabilita in Russia. Il divieto impugnato deriva dal regolamento 2022/1904, che ha attuato la decisione PESC 2022/1909 e ha sostituito l’allegato XXI del regolamento n. 833/2014 con una lista più ampia di beni ritenuti generatori di entrate significative per la Federazione russa.

Il contesto è quello delle misure restrittive adottate progressivamente dall’Unione a partire dal 2014, in risposta prima all’annessione della Crimea e poi, soprattutto, all’aggressione militare del 24 febbraio 2022 e alle ulteriori escalation del conflitto.

Oggetto del ricorso

Le ricorrenti chiedevano l’annullamento dell’articolo 3i del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2022/1904, limitatamente all’inserimento del CN code 6814 nell’allegato XXI. In sostanza contestavano il divieto di importare nell’Unione prodotti di mica originari della Russia o esportati dalla Russia.

Ricevibilità: atto regolamentare, assenza di misure di esecuzione, incidenza diretta

Sul piano dell’ammissibilità, il Tribunale ha anzitutto chiarito che la misura impugnata è un atto di portata generale, adottato con procedura non legislativa ai sensi dell’articolo 215 TFUE, e quindi un "atto regolamentare" ai sensi del quarto comma dell’articolo 263 TFUE.

Ha poi escluso che la misura comportasse misure di esecuzione nei confronti delle ricorrenti: il divieto opera direttamente, in modo automatico e senza margini discrezionali, e la deroga prevista dall’articolo 3i, paragrafo 3c, del regolamento n. 833/2014 riguarda solo ipotesi specifiche del settore nucleare civile, non pertinenti per le ricorrenti. Il Tribunale ha considerato artificioso pretendere che le ricorrenti chiedessero un’autorizzazione destinata a essere negata per poi contestarne il diniego davanti al giudice nazionale.

Quanto all’incidenza diretta, la Corte ha rilevato che il divieto colpisce immediatamente la loro attività di importazione di mica dalla Russia, senza discrezionalità residua per le autorità UE o nazionali. L’impossibilità di continuare a importare tali prodotti, almeno per i nuovi contratti e oltre il periodo transitorio previsto per i contratti anteriori al 7 ottobre 2022, incide direttamente sulla loro posizione giuridica. È irrilevante che esse possano approvvigionarsi altrove di prodotti non russi.

Primo motivo: insufficiente motivazione

Le ricorrenti sostenevano che il Consiglio non avesse spiegato perché i prodotti di mica fossero stati inclusi nell’allegato XXI e non avesse indicato il criterio quantitativo che definisce le "entrate significative".

Il Tribunale ha ricordato che, per gli atti di portata generale, la motivazione può limitarsi al contesto generale e agli obiettivi perseguiti. Nel caso di specie, la motivazione risultava sufficiente dal complesso formato da decisione 2022/1909, regolamento 2022/1904 e regolamento n. 833/2014: l’obiettivo era aumentare la pressione sulla Russia affinché ritirasse le forze armate dall’Ucraina e ponesse fine alla guerra di aggressione, colpendo importazioni di beni che generano entrate significative e contribuiscono alla capacità russa di destabilizzare la situazione in Ucraina.

Il Tribunale ha escluso che il Consiglio fosse tenuto a spiegare nel dettaglio la scelta dei singoli prodotti o a confrontarli con altri beni non inclusi nell’allegato. Ha inoltre osservato che, all’interno del capitolo 68 della nomenclatura combinata, i prodotti di mica avevano nel 2021 un valore di importazione superiore a quello di diversi altri prodotti non inclusi, e che il loro valore era in linea con la soglia di riferimento utilizzata nelle proposte istituzionali.

Quinto motivo: diritto di essere ascoltati, accesso al fascicolo e tutela giurisdizionale effettiva

Le ricorrenti invocavano l’articolo 41 della Carta, sostenendo di non essere state ascoltate e di non aver potuto accedere al fascicolo preparatorio prima dell’adozione della misura, con conseguente lesione anche dell’articolo 47 della Carta.

Il Tribunale ha respinto la censura rilevando che il diritto di essere ascoltati e il diritto di accesso al fascicolo si applicano ai procedimenti individuali, non all’adozione di atti di portata generale come le misure restrittive qui in esame. La misura, infatti, non è stata adottata contro specifiche persone, ma nei confronti di una categoria generale di operatori e di beni.

Quanto all’accesso ai documenti, il Tribunale ha osservato che le richieste successive delle ricorrenti sono state trattate ai sensi del regolamento n. 1049/2001 e che non era stata impugnata la decisione del 9 gennaio 2023 con cui il Consiglio aveva fornito alcuni documenti e confermato l’assenza di ulteriore documentazione specifica.

Secondo motivo: manifesto errore di valutazione

Le ricorrenti contestavano l’affermazione secondo cui i prodotti di mica generano entrate significative per la Russia. Il Tribunale ha ricordato che, nel controllo delle misure restrittive adottate ai sensi dell’articolo 215 TFUE, il sindacato giurisdizionale è limitato all’errore manifesto, alla regolarità procedurale e all’esistenza di una base fattuale sufficientemente solida.

Nel caso concreto, il valore delle importazioni nell’UE di prodotti di mica originari della Russia risultava poco superiore a 5 milioni di euro nel 2021. Il Tribunale ha ritenuto ragionevole per il Consiglio considerare tale valore come "significativo" ai fini dell’articolo 3i del regolamento n. 833/2014. È stato inoltre giudicato irrilevante l’argomento secondo cui, nel 2023, le importazioni sarebbero potute diminuire, poiché la valutazione va compiuta sulla base della situazione esistente al momento dell’adozione della misura, che mira proprio a ridurre quelle entrate.

Terzo e quarto motivo: proporzionalità e libertà di impresa

Le ricorrenti deducevano che il divieto fosse sproporzionato e lesivo della libertà di impresa, perché avrebbe inciso in modo grave sul loro fatturato, sui clienti e su settori strategici come quello aeronautico.

Il Tribunale ha riconosciuto che la misura incide sulla libertà di impresa, poiché limita la libertà di scegliere i fornitori e impedisce di acquistare prodotti russi di mica. Tuttavia ha ritenuto la limitazione prevista dalla legge, rispettosa del contenuto essenziale della libertà di impresa e giustificata da un obiettivo di interesse generale di primissimo piano: sostenere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale ha richiamato l’ampio margine di discrezionalità del legislatore dell’Unione in materia di sanzioni economiche. Ha osservato che le ricorrenti non avevano dimostrato l’irrilevanza sostituibile dei prodotti russi né l’impossibilità di approvvigionarsi altrove. Di conseguenza, pur ammettendo effetti economici negativi anche significativi, la misura non è stata considerata manifestamente inappropriata rispetto all’obiettivo perseguito.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Le ricorrenti sono state condannate a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle del Consiglio, comprese quelle relative al procedimento sommario; Commissione ed Estonia hanno sopportato le proprie spese.

Principio affermato

Le misure restrittive dell’Unione che vietano l’importazione di specifiche merci originarie di un paese terzo, quando adottate mediante atto regolamentare non legislativo e senza misure di esecuzione, sono direttamente impugnabili dagli operatori economici direttamente colpiti. Sul merito, la Corte conferma che tali misure possono essere motivate in modo sintetico, che il controllo giurisdizionale sull’apprezzamento del Consiglio resta limitato all’errore manifesto, e che una restrizione alla libertà di impresa è compatibile con la Carta se, pur incidendo gravemente sugli operatori, persegue un obiettivo di interesse generale di elevato rango ed è ragionevolmente idonea a contribuire alla pressione economica sul paese sanzionato.