Sentenza del 20/03/2018 n. 596 - Corte di Giustizia UE

Esito

La controversia

La controversia riguardava sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Consob ai sensi dell'articolo 187-bis del TUF per presunti abusi di informazioni privilegiate relativi all'acquisto di azioni sulla base di informazioni riguardanti un progetto di acquisizione societaria. Successivamente, il Tribunale di Milano aveva assolto definitivamente Di.Pu. con riferimento ai medesimi fatti, ritenendo non provati gli elementi costitutivi dell'illecito penale. Si chiedeva se il procedimento amministrativo potesse proseguire nonostante l'assoluzione penale e il principio del ne bis in idem.

La decisione

La Corte di giustizia ha stabilito che l'articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2003/6, letto alla luce dell'articolo 50 della Carta, non osta a una normativa nazionale che attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale definitiva di assoluzione e impedisce la prosecuzione del procedimento amministrativo sanzionatorio relativo agli stessi fatti, quando la sentenza abbia accertato che tali fatti non erano provati. Le sanzioni amministrative previste dal TUF, per finalità repressiva e severità, possono avere natura penale ai sensi della Carta; pertanto, la loro prosecuzione dopo un'assoluzione definitiva sui medesimi fatti violerebbe il ne bis in idem e sarebbe sproporzionata. La seconda questione, relativa ai limiti sanzionatori della direttiva 2014/57, non è stata esaminata. La decisione finale spettava al giudice nazionale.

Norme richiamate

• Articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente [...] per un reato per il quale è già stato assolto o condannato con sentenza penale definitiva.

  Il principio del ne bis in idem tutela anche chi sia stato definitivamente assolto e impedisce un ulteriore procedimento sanzionatorio di natura penale per gli stessi fatti, quando l'assoluzione abbia escluso la prova degli elementi costitutivi dell'infrazione.

• Articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Le limitazioni al ne bis in idem possono essere ammesse solo se previste dalla legge, rispettano il contenuto essenziale del diritto e sono proporzionate e necessarie al perseguimento di obiettivi di interesse generale. Nel caso concreto, la prosecuzione del procedimento amministrativo dopo l'assoluzione definitiva non superava il controllo di proporzionalità.

• Articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2003/6/CE

  Gli Stati membri sono tenuti a garantire che tali misure siano efficaci, proporzionate e dissuasive.

  L'obbligo di prevedere sanzioni amministrative efficaci, proporzionate e dissuasive non consente di ignorare il ne bis in idem né l'autorità di cosa giudicata di una sentenza penale definitiva.

• Articoli 2 e 3 della direttiva 2003/6/CE

  Definiscono e vietano l'utilizzo, la comunicazione e la raccomandazione basati su informazioni privilegiate; tali condotte possono essere oggetto di sanzioni amministrative effettive, proporzionate e dissuasive.

• Articoli 184 e 187-bis del decreto legislativo n. 58/1998 (TUF)

  Prevedono, rispettivamente, sanzioni penali e sanzioni amministrative per l'abuso di informazioni privilegiate. Le sanzioni amministrative, considerata la loro funzione repressiva e la loro gravità, possono essere qualificate come penali ai fini dell'articolo 50 della Carta.

• Articolo 654 del codice di procedura penale italiano

  Attribuisce efficacia di giudicato nel giudizio amministrativo agli accertamenti sui fatti contenuti in una sentenza penale irrevocabile di condanna o assoluzione pronunciata all'esito di un dibattimento, quando il procedimento amministrativo riguarda i medesimi fatti materiali.

• Articoli 187-decies, 187-undecies e 187-duodecies del TUF

  Regolano i rapporti tra Consob e autorità giudiziaria, consentono alla Consob di partecipare al procedimento penale e stabiliscono l'autonomia dei procedimenti. Tali disposizioni non prevalgono tuttavia sul ne bis in idem e sull'autorità di cosa giudicata.

• Articolo 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU

  Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente [...] per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva.

  Riconosce il principio del ne bis in idem e ammette la riapertura del processo solo in presenza di fatti sopravvenuti, nuove rivelazioni o vizi fondamentali della procedura.

Massime di principio

• Quando una sanzione amministrativa ha finalità repressiva e un livello di severità elevato, può essere considerata di natura penale ai fini del ne bis in idem, indipendentemente dalla sua qualificazione formale nel diritto nazionale.
• Una sentenza penale definitiva di assoluzione che accerta, sui medesimi fatti, la mancata prova degli elementi costitutivi dell'illecito impedisce la prosecuzione di un procedimento amministrativo punitivo relativo agli stessi fatti.
• L'obbligo europeo di assicurare sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive non consente alle autorità di riaprire o proseguire un procedimento sanzionatorio quando ciò contrasterebbe con una decisione penale definitiva dotata di autorità di cosa giudicata.
• Il ne bis in idem riguarda la stessa persona e gli stessi fatti materiali; la verifica non dipende esclusivamente dalla diversa qualificazione giuridica dell'illecito o dalla distinzione formale tra procedimento penale e amministrativo.
• Il cumulo di procedimenti o sanzioni può essere ammesso solo in presenza di finalità realmente complementari e nel rispetto rigoroso della proporzionalità; non è invece ammissibile quando una precedente assoluzione abbia escluso l'esistenza o la prova del fatto.
• L'autorità di cosa giudicata può essere superata soltanto nei casi eccezionali previsti dall'ordinamento applicabile, come la riapertura del processo per fatti nuovi, nuove prove o gravi vizi procedurali.