Sentenza n. 181/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare della concessione demaniale n. 13 del 18 maggio 2019, aveva ottenuto l’ampliamento temporaneo dell’area occupata mediante autorizzazione n. 8/2020. Successivamente aveva chiesto il rinnovo dell’autorizzazione temporanea ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 20/46 del 1° giugno 2021. La Regione, ritenendo l’istanza non validamente presentata e comunque non accoglibile, aveva quantificato e richiesto un indennizzo per l’occupazione sine titulo. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell’art. 8 d.l. n. 400/1993, dell’art. 97 Cost. ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, per mancato accertamento dell’occupazione abusiva; 2) violazione dell’art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020 e della normativa emergenziale, sostenendo che la validità del titolo fosse stata prorogata e contestando anche la legittimità della deliberazione regionale n. 20/46/2021; 3) violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, poiché la Regione avrebbe avviato il procedimento sanzionatorio senza prima definire l’istanza di rinnovo; 4) violazione degli artt. 18-bis, 19 e 20 l. n. 241/1990, per essersi formato il silenzio-assenso; 5) violazione delle deliberazioni regionali n. 35/11/2020 e n. 20/46/2021 e dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, sostenendo che i limiti ordinari del PUL sul fronte mare non fossero opponibili alle misure emergenziali di ampliamento delle superfici.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Sul primo motivo ha ritenuto che l’occupazione dell’area di 131,25 mq emergesse pacificamente dalle comunicazioni tra le parti, in particolare dalla nota della società del 18 agosto 2021, sicché non erano necessari ulteriori sopralluoghi o accertamenti. Sul secondo motivo ha escluso che la ricorrente potesse invocare la proroga automatica prevista dall’art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 18/2021, il Collegio ha affermato l’incompatibilità comunitaria delle proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime, con conseguente obbligo di disapplicare la disciplina nazionale incompatibile con la direttiva 2006/123/CE, senza necessità di sollevare questione di costituzionalità. Sul terzo motivo ha ritenuto che il provvedimento impugnato contenesse implicitamente il diniego del rinnovo, logicamente presupposto dalla richiesta dell’indennizzo, e che la società avesse provato la completezza della pratica trasmessa al SUAPE, ma non di quella inoltrata ai Servizi regionali, come richiesto dalla deliberazione n. 20/46/2021. Ha respinto anche la censura sul silenzio-assenso, ritenendo necessaria, per il procedimento concessorio, l’adozione di un provvedimento espresso volto a verificare qualificazione e idoneità del richiedente. Infine, ha escluso che la normativa emergenziale imponesse l’accoglimento automatico della richiesta, rilevando che l’amministrazione doveva esercitare la propria discrezionalità e ponderare gli interessi in conflitto, potendo applicare i limiti del PUL poiché il fronte mare assentibile risultava già integralmente esaurito dalla concessione del 2019. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. n. 400/1993, convertito dalla l. n. 494/1993

  La norma è stata invocata in relazione alla disciplina delle concessioni demaniali marittime e dell’indennizzo per l’occupazione senza titolo, ma il ricorso è stato comunque respinto.

• art. 97 Cost.

  Invocato con riferimento ai principi di buon andamento, efficienza e imparzialità dell’azione amministrativa; il TAR ha escluso la sussistenza dei denunciati difetti istruttori e motivazionali.

• art. 103, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla l. n. 27/2020

  Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati … in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

  La disposizione non è stata applicata perché ritenuta incompatibile, nella parte relativa alla proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, con la disciplina europea sulle concessioni balneari.

• art. 10 regolamento codice della navigazione

  La deliberazione regionale n. 20/46/2021 richiedeva che il rinnovo provvisorio dell’autorizzazione temporanea fosse chiesto ai sensi di tale disposizione, mediante istanza accompagnata dal titolo scaduto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura relativa al preavviso di rigetto è stata respinta, poiché il provvedimento impugnato conteneva implicitamente il diniego del rinnovo e le ragioni del mancato accoglimento.

• artt. 18-bis, 19 e 20 l. n. 241/1990

  Il TAR ha escluso la formazione del silenzio-assenso, ritenendo che il procedimento concessorio richiedesse un provvedimento espresso di controllo sulla qualificazione e sull’idoneità del richiedente.

• direttiva 2006/123/CE

  La direttiva è stata ritenuta applicabile al rilascio e al rinnovo delle concessioni demaniali marittime; le proroghe automatiche e generalizzate sono incompatibili con essa.

• art. 88 c.p.a.

  Richiamato per recepire nella motivazione il principio affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18/2021.

• art. 10 c.p.a.

  Richiamato nel testo attraverso il riferimento all’art. 10 del regolamento del codice della navigazione; non è oggetto di autonoma interpretazione processuale.

Massime di principio

• La disciplina nazionale che dispone proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime deve essere disapplicata quando risulti incompatibile con la direttiva 2006/123/CE, dotata di efficacia diretta; tale disapplicazione spetta sia al giudice sia alla pubblica amministrazione e non richiede la previa proposizione di una questione di legittimità costituzionale.
• In presenza di una contestazione dell’occupazione demaniale senza titolo, non è necessario un autonomo sopralluogo quando l’occupazione e la sua estensione risultino pacificamente dalle comunicazioni intercorse tra amministrazione e concessionario.
• Il procedimento di rinnovo o proroga di una concessione demaniale ha natura concessoria e, richiedendo una verifica espressa della qualificazione e dell’idoneità del richiedente, non è soggetto a formazione del silenzio-assenso.
• La richiesta di indennizzo per occupazione demaniale senza titolo può contenere implicitamente il diniego dell’istanza di rinnovo o proroga, quando il provvedimento esponga anche le ragioni del mancato accoglimento della richiesta.
• Le misure emergenziali dirette ad ampliare temporaneamente le superfici demaniali non impongono l’accoglimento automatico delle istanze: l’amministrazione deve esercitare la propria discrezionalità, ponderare gli interessi coinvolti e può applicare i limiti derivanti dalla pianificazione paesaggistica e territoriale quando l’area assentibile risulti già esaurita.

Come è indicizzato