Parere n. 101/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati su terreno agricolo

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede consultiva e nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, ha esaminato l’impugnazione proposta dal privato contro un’ordinanza del Sindaco di Vittoria che gli ingiungeva di rimuovere e smaltire rifiuti speciali pericolosi e non, in parte combusti, depositati incontrollatamente su un terreno agricolo.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il ricorrente era risultato aggiudicatario del terreno nell’ambito di una procedura esecutiva ed era stato immesso nel possesso anticipato il 7 agosto 2023. Il 15 settembre 2023 la Polizia provinciale aveva accertato un incendio sviluppatosi all’interno dell’area, interessata dalla presenza di diverse tipologie di rifiuti speciali. Su richiesta della Polizia provinciale, il Sindaco aveva adottato il 7 dicembre 2023 l’ordinanza impugnata, notificata il 13 dicembre 2023.

Il ricorso è stato presentato l’11 aprile 2024, entro il termine di 120 giorni. Il ricorrente è divenuto proprietario del terreno soltanto nel febbraio 2024, in epoca successiva all’adozione dell’ordinanza.

Motivi del ricorso

Il ricorrente ha dedotto:

• la mancata comunicazione di avvio del procedimento;
• il difetto di istruttoria e l’assenza dei presupposti di legge, per mancato accertamento in contraddittorio della responsabilità personale;
• il difetto di motivazione, poiché l’ordinanza avrebbe configurato una responsabilità oggettiva del proprietario o possessore dell’area.

Ammissibilità e assenza di acquiescenza

Il Consiglio ha ritenuto il ricorso ricevibile e immune da cause di inammissibilità. Sebbene il ricorrente avesse dato almeno parziale esecuzione all’ordinanza, presentando il formulario relativo alla rimozione dei rifiuti in plastica e procedendo alla bonifica del terreno, tale comportamento non è stato qualificato come acquiescenza.

L’acquiescenza richiede infatti una condotta chiara e inequivoca, espressiva di una volontà certa e definitiva incompatibile con la contestazione dell’atto. Non vi rientra la condotta posta in essere dal privato per ridurre il pregiudizio derivante dall’eventuale inerzia, poiché essa può coesistere con la volontà di impugnare il provvedimento.

Natura del potere esercitato dal Sindaco

L’ordinanza richiamava contemporaneamente gli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 e l’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006.

Il parere distingue i due strumenti. Le ordinanze contingibili e urgenti degli artt. 50 e 54 del TUEL hanno contenuto atipico e residuale e possono essere adottate soltanto per fronteggiare situazioni eccezionali di pericolo attuale e imminente, non gestibili con gli ordinari strumenti amministrativi. L’art. 192, comma 3, del Codice dell’ambiente, invece, disciplina specificamente l’abbandono incontrollato di rifiuti e mette a disposizione dell’Amministrazione un potere tipico.

Di conseguenza, l’uso del potere contingibile e urgente in luogo dello strumento previsto dall’art. 192 può determinare uno sviamento dalla causa tipica. Il Sindaco deve utilizzare il procedimento ordinario previsto dal Codice dell’ambiente, salvo che ricorra una situazione di assoluta urgenza non fronteggiabile nei tempi e con le modalità ordinarie. Tale situazione deve essere illustrata nella motivazione in modo puntuale ed esaustivo.

Nel caso esaminato, l’urgenza non risultava dimostrata. L’ordinanza era stata adottata quasi tre mesi dopo l’incendio e l’istruttoria comunale si era limitata a recepire l’accertamento della Polizia provinciale, senza autonome verifiche sull’eventuale necessità di ricorrere al potere extra ordinem.

Partecipazione procedimentale

Il primo motivo è stato ritenuto fondato. L’ordinanza ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006 deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, perché l’apporto del destinatario è essenziale, soprattutto per accertare l’effettiva responsabilità nell’abbandono o nel deposito incontrollato dei rifiuti.

La comunicazione consente al privato di fornire elementi sulla propria estraneità ai fatti e di instaurare un effettivo contraddittorio con l’Amministrazione. Essa può essere omessa solo quando vi sia stata una complessa e specifica interlocuzione con il Comune idonea a realizzare in concreto le medesime garanzie.

Il parere precisa inoltre che, in questa materia, non è applicabile il temperamento previsto dall’art. 21-octies della l. n. 241/1990 rispetto all’obbligo generale di comunicazione di avvio stabilito dall’art. 7 della stessa legge.

Istruttoria e responsabilità personale

Anche il secondo motivo è stato accolto. Dagli atti non risultava alcun accertamento in contraddittorio con il ricorrente, né una preventiva diffida o altro atto equipollente. L’assenza di interlocuzione assumeva particolare rilievo perché il ricorrente non aveva presenziato all’accertamento del 15 settembre 2023 ed era stato immesso nel possesso del terreno soltanto poche settimane prima.

L’Amministrazione avrebbe dovuto verificare in concreto la condotta del destinatario e il suo eventuale collegamento con l’abbandono dei rifiuti, anziché limitarsi alle risultanze dell’accertamento originario.

Divieto di responsabilità oggettiva

È stata ritenuta fondata anche la censura relativa alla motivazione. La responsabilità del proprietario o del soggetto che dispone dell’area non può essere desunta dalla sola proprietà o disponibilità del bene, né da un generico obbligo di vigilanza.

È invece necessaria la dimostrazione di dolo o colpa. La colpa può eventualmente consistere in una negligente inerzia rispetto a obblighi di ripristino dell’ambiente o di prevenzione di ulteriori danni, ma deve essere specificamente accertata e motivata. Nel caso concreto tale dimostrazione non era stata fornita.

Esito

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha espresso parere per l’accoglimento del ricorso, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente.