Cassazione Civile, Sentenza n. 11972/2020 del 19/06/2020

Esito

La controversia

La controversia nasceva dal decreto ingiuntivo ottenuto da un ente previdenziale nei confronti dell'agente della riscossione per Euro 35.531,91, oltre interessi e spese, in relazione agli importi che l'agente avrebbe dovuto versare in base al regime del «non riscosso per riscosso» previsto dal D.P.R. n. 43 del 1988, art. 32. Il credito riguardava contributi iscritti a ruolo suppletivo 1998 e ruolo principale 1999; per questi ultimi l'ente sosteneva che l'agente fosse decaduto dal diritto al discarico per mancata o tardiva comunicazione di inesigibilità. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 12242/2015, aveva respinto l'opposizione dell'agente al decreto ingiuntivo. La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 7811 dell'11 dicembre 2017, aveva accolto l'appello principale dell'agente, rigettato l'appello incidentale dell'ente e revocato il decreto ingiuntivo, ritenendo applicabile anche all'ente previdenziale privatizzato la disciplina della L. n. 228 del 2012 sul discarico automatico dei ruoli anteriori al 31 dicembre 1999; aveva inoltre escluso la decadenza dell'agente per le comunicazioni di inesigibilità e ritenuto non dovuto il residuo richiesto per il ruolo 1998, in quanto riferito a quote scadute dopo l'abrogazione dell'obbligo di anticipazione. L'ente previdenziale ha proposto ricorso principale articolato in nove motivi. Con i primi, il sesto e il settimo ha contestato l'applicabilità della L. n. 228 del 2012 agli enti previdenziali privatizzati, sostenendo che l'annullamento dei ruoli e l'eliminazione contabile dei crediti incidessero sull'esistenza del credito e integrassero un'espropriazione senza indennizzo; ha dedotto inoltre irragionevolezza e contrasto con gli artt. 3, 35, 36, 38, 42, 97 e 117 Cost. e con l'art. 6 CEDU, nonché la decadenza dell'agente per presunte interruzioni nella sequenza delle proroghe dei termini e l'inapplicabilità ai ruoli controversi delle proroghe previste per gli agenti pubblici della riscossione. Il terzo motivo denunciava la mancata pronuncia sull'eccezione di inammissibilità della produzione documentale effettuata in appello; il quarto lamentava l'omesso esame dell'importo effettivamente annullato; il quinto contestava il riparto dell'onere probatorio sul residuo del ruolo suppletivo 1998, pari a Euro 5.035,36; l'ottavo e il nono censuravano l'accertamento relativo alle modalità con cui i ruoli erano confluiti nel gruppo pubblico della riscossione e alla conseguente applicabilità delle proroghe. L'Agenzia delle Entrate-Riscossione ha proposto un ricorso incidentale autonomo, lamentando l'omessa regolazione delle spese del primo grado dopo la riforma della decisione, e un ricorso incidentale condizionato sulla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso principale. Ha confermato che la disciplina della L. n. 228 del 2012 si applica anche agli enti previdenziali privatizzati e ai ruoli anteriori al 31 dicembre 1999, compresi quelli di importo superiore a Euro 2.000, derogando alla procedura ordinaria di discarico per inesigibilità prevista dal D.Lgs. n. 112 del 1999, artt. 19 e 20. L'annullamento del ruolo e l'eliminazione del credito dalle scritture patrimoniali non estinguono il credito sottostante né impediscono all'ente di avvalersi delle ordinarie azioni di tutela; l'eliminazione contabile risponde alla necessità di evitare che crediti ormai presumibilmente inesigibili siano rappresentati come poste attive effettive. La Corte ha inoltre escluso la decadenza dell'agente: le proroghe specifiche relative ai ruoli confluiti nell'organizzazione pubblica della riscossione si distinguevano dalle proroghe generiche previste per i concessionari privati, e la modalità di trasferimento dell'attività o dei ruoli non mutava l'applicabilità del regime specifico una volta avvenuta la confluenza nel gruppo pubblico. Le censure sulla produzione documentale e sull'omesso esame sono state dichiarate inammissibili: la prima non descriveva adeguatamente il fatto processuale rilevante e, comunque, il documento attuativo era stato formato dopo la decisione di primo grado; la seconda non individuava un fatto storico decisivo omesso e mirava a una rivalutazione delle prove. È stato rigettato anche il motivo sul residuo del ruolo 1998: il giudice di merito aveva accertato, sulla base dei dati contabili e delle ammissioni della parte creditrice, che gli importi dovuti secondo il regime del non riscosso per riscosso erano già stati versati, e la ricorrente non aveva specificamente confutato tale ricostruzione. Sono stati rigettati i motivi sulle modalità di acquisizione dei ruoli, perché l'acquisizione della partecipazione maggioritaria o del ramo d'azienda non incideva sul trasferimento al settore pubblico dell'attività di riscossione e sull'applicazione delle proroghe specifiche. Il ricorso incidentale condizionato sulla giurisdizione è rimasto assorbito. È stato invece accolto il ricorso incidentale autonomo dell'Agenzia: riformata nel merito la decisione sulle spese, la Cassazione ha dichiarato interamente compensate le spese del primo grado, poiché l'agente era risultato vittorioso nel merito all'esito complessivo della lite. La ricorrente principale è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 5.200,00 per compensi, oltre 15% per spese forfettarie, Euro 200,00 per esborsi e accessori di legge. È stato inoltre dato atto dei presupposti per l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 228 del 2012, art. 1, commi 527-529

  Ne segue che, in assenza di diversa previsione espressa, i ruoli interessati dalla nuova disciplina sono tutti quelli consegnati e resi esecutivi anteriormente alla data del 31.12.1999, senza poter distinguere tra ruoli per i quali era da ritenere già esaurita l’attività di competenza dell’agente e quelli per i quali era pendente la procedura di riscossione.

  La disciplina di discarico introdotta dalla legge di stabilità 2013 riguarda tutti i ruoli consegnati e resi esecutivi entro il 31 dicembre 1999, senza distinzione in base allo stato delle procedure di riscossione; per i ruoli di importo superiore a Euro 2.000 la legge prevede la sequenza procedimentale di cui ai commi 528 e 529.

• L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 429

  Dalla lettura coordinata dell’art. 1, commi 528 e 529 della legge di stabilità dell’anno 2013, emerge infatti che il Legislatore ha inteso derogare, anche per i crediti superiori ad Euro 2.000,00 – iscritti nei ruoli consegnati a tutto il 31.12.1999 – alla applicazione della disciplina del “discarico per inesigibilità” prevista dal D.Lgs. n. 112 del 1999, artt. 19 e 20, incluso, quindi, anche l’obbligo della trasmissione della “comunicazione di inesigibilità” entro il triennio dalla consegna del ruolo.

  La disciplina speciale della legge di stabilità 2013 deroga, per i ruoli interessati, alla procedura ordinaria di discarico per inesigibilità, compreso il termine triennale per la comunicazione; la Corte collega tale conclusione anche alla previsione del comma 429 di non applicabilità degli artt. 19 e 20 del D.Lgs. n. 112 del 1999.

• D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 1, comma 3

  Inequivoca è al proposito la disposizione dell’art. 1, comma 3, del predetto decreto legislativo che dispone “Gli enti trasformati continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione”.

  La trasformazione degli enti previdenziali in soggetti di diritto privato non fa venir meno la natura obbligatoria dell'iscrizione e della contribuzione né li sottrae, per tale ragione, al sistema generale di riscossione applicabile agli enti pubblici.

• D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 2, comma 1

  Inequivoca è altresì la disposizione del medesimo D.Lgs., art. 2, comma 1, ove si ribadisce che “Le associazioni o le fondazioni hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile nel rispetto dei principi stabiliti dal presente articolo nei limiti fissati dalle disposizioni del presente decreto in relazione alla natura pubblica dell’attività svolta”.

  L'autonomia gestionale, organizzativa e contabile propria degli enti previdenziali privatizzati coesiste con la natura pubblica dell'attività svolta e non determina l'esenzione dalle riforme generali del sistema di riscossione.

• D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 17, comma 1

  Rimane, altresì, impregiudicata, pure a seguito della trasformazione della natura giuridica di detti enti, la previsione normativa del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 17, comma 1, (recante: Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma della L. 28 settembre 1998, n. 337, art. 1) che già includeva tali enti previdenziali nel sistema di riscossione coattiva a mezzo ruolo di cui al D.P.R. n. 602 del 1973, disponendo che: “si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici”.

  Gli enti previdenziali privatizzati restano inclusi nel sistema di riscossione coattiva mediante ruolo previsto per le entrate degli enti pubblici, anche dopo la trasformazione della loro natura giuridica.

• L. n. 228 del 2012, art. 1, commi 527-529

  Interpretando la L. n. 228 del 2012 in senso conforme al principio costituzionale di ragionevolezza (art. 3 Cost.), ed avuto specifico riguardo alla esigenza che ogni intervento della autorità pubblica, incidente nella sfera giuridica di terzi, deve corrispondere al canone di coerenza e di proporzionalità, appare corretto ritenere che le formule lessicali adottate nel testo legislativo (“annullamento”; “eliminazione”), debbano essere riferite esclusivamente al “titolo esecutivo” (ruolo) e non anche al “diritto di credito”.

  L'annullamento del ruolo incide sul titolo esecutivo e l'eliminazione contabile ha valore esclusivamente contabile: nessuno dei due effetti estingue il credito sostanziale, che resta tutelabile con le ordinarie azioni previste dall'ordinamento.

• D.Lgs. n. 112 del 1999, art. 19, commi 2 e 3

  In entrambi i casi, infatti, il comportamento omissivo del Concessionario/agente riscossione era sanzionato con la perdita del diritto al discarico, e l’ente creditore avrebbe allora potuto e dovuto ex lege attivare “immediatamente” la procedura di contestazione diretta a concludersi con il provvedimento definitivo di diniego del discarico, come previsto dal D.Lgs. n. 112 del 1999, art. 20, comma 1 e 2.

  Nel regime ordinario, l'omissione degli obblighi informativi o della comunicazione di inesigibilità poteva comportare la perdita del diritto al discarico; l'ente creditore doveva attivare la procedura di contestazione prevista dall'art. 20. La disciplina speciale del 2013 ha tuttavia derogato a tale regime per i ruoli rientranti nel suo ambito.

• D.Lgs. n. 112 del 1999, art. 20, commi 1 e 2

  In entrambi i casi, infatti, il comportamento omissivo del Concessionario/agente riscossione era sanzionato con la perdita del diritto al discarico, e l’ente creditore avrebbe allora potuto e dovuto ex lege attivare “immediatamente” la procedura di contestazione diretta a concludersi con il provvedimento definitivo di diniego del discarico, come previsto dal D.Lgs. n. 112 del 1999, art. 20, comma 1 e 2.

  La perdita del diritto al discarico per omissioni dell'agente doveva essere accertata mediante la procedura di contestazione e il provvedimento definitivo di diniego; nel caso deciso, la Corte ha rilevato che tale rapporto non risultava definito e ha comunque ritenuto applicabile la successiva disciplina speciale.

• D.L. n. 203 del 2005, art. 3, commi 7, 8 e 12

  L’elemento discretivo essenziale per individuare i destinatari delle differenti tipologie di proroghe generiche e specifiche è dato, quindi, dal passaggio o meno delle attività di riscossione, già gestite dai Concessionari, a Riscossione s.p.a.: una volta effettuato il trasferimento dei ruoli indipendentemente dalla modalità dello stesso: acquisizione partecipazione maggioritaria; acquisto ramo di azienda – a Riscossione s.p.a. ed alle sue società partecipate (attraverso le quali continua ad essere esercitata l’attività di riscossione, inclusa quella afferente i “rami di azienda” ceduti dalle banche), si applicano le “proroghe specifiche” dei termini di invio della comunicazione di inesigibilità, ininterrottamente proseguite fino alla L. n. 228 del 2012.

  Le proroghe specifiche dei termini per le comunicazioni di inesigibilità si applicano ai ruoli trasferiti al sistema pubblico della riscossione, indipendentemente dal fatto che il trasferimento sia avvenuto mediante acquisto della partecipazione maggioritaria o del ramo d'azienda.

• D.L. n. 248 del 2007, art. 36, comma 4-quinquies

  La norma interpretativa è venuta quindi a coordinare con il sistema delle “proroghe specifiche” – già vigente per i soggetti “pubblici” e che aveva trovato attuazione mediante le ripetute modifiche del D.L. n. 205 del 2003, art. 3, comma 12, l’esercizio della facoltà di sanatoria delle responsabilità amministrative previsto a favore dei Concessionari “privati” che avessero già presentato “istanza di sanatoria”, ai sensi della L. n. 311 del 2004, alla data di soppressione del sistema dell’affidamento in concessione (1.10.2006: D.L. n. 203 del 2005, art. 1, comma 1), disponendo che, soltanto nel caso di successivo acquisto da parte di Riscossione s.p.a. – poi Equitalia s.p.a. – della partecipazione maggioritaria nel capitale di dette società, queste ultime, in quanto attratte nell’area pubblicistica (degli agenti della riscossione), avrebbero beneficiato delle “proroghe specifiche”.

  La norma interpretativa estendeva alle società private che avevano aderito alla sanatoria le proroghe specifiche solo quando la loro partecipazione maggioritaria fosse stata successivamente acquisita da Riscossione s.p.a.; la sentenza precisa che, per i ruoli confluiti nel sistema pubblico, la modalità concreta del trasferimento non modifica l'applicazione del regime specifico.

• D.P.R. n. 43 del 1988, art. 32

  La Corte d’appello non ha applicato nella decisione della lite la regola residuale in difetto di prove, ma ha invece ritenuto dimostrato in giudizio, condividendo le risultanze dello “schema sinottico riportato dall’appellante” ed alla stregua delle stesse ammissioni di parte creditrice (secondo cui sull’intero importo del ruolo suppletivo 1998 di Euro 220.128,96 – importo sul quale si calcolavano i frazionamenti per rate e decimi – erano stati già versati dall’agente Euro 215.093,60), che l’agente avesse interamente effettuato i versamenti dovuti in regime di obbligo di pagamento anticipato delle frazioni di rate del non riscosso.

  L'obbligo di anticipazione del non riscosso per riscosso va determinato considerando le rate e le quote di decimi e le rispettive scadenze; sulla base degli importi accertati nel caso concreto, la Corte ha ritenuto già eseguiti i versamenti dovuti prima dell'abrogazione dell'obbligo.

• D.P.R. n. 602 del 1973, art. 18

  L’accertamento di merito compiuto dalla Corte territoriale – basato sull’importo complessivo del credito iscritto a ruolo suppletivo 1998, e sulle scadenze ex lege previste dal D.P.R. n. 602 del 1973, art. 18, per il pagamento delle quattro rate, ciascuna delle quali suddivisa in decimi da versare in tre fasi con scadenza prefissate, ai sensi del D.P.R. n. 43 del 1998, art. 72 – conferma lo stesso accertamento in fatto compiuto dal Tribunale.

  Le scadenze legali delle rate e delle relative quote devono essere considerate per stabilire quali frazioni del ruolo fossero ancora soggette all'obbligo di anticipazione del non riscosso.

• art. 345 c.p.c., comma 2

  Con la conseguenza che, nella specie, difetta lo stesso presupposto della materiale esistenza ed effettiva disponibilità, in primo grado, del documento, cui si ricollega il divieto della produzione, per la prima volta in grado di appello, della prova documentale (salvo verifica della oggettiva impossibilità per causa non imputabile alla parte), non trovando dunque applicazione il divieto dell’art. 345 c.p.c., comma 2, nel caso in cui, al momento della chiusura della fase istruttoria in primo grado, il documento era ancora inesistente – non essendo stato materialmente formato – ovvero della sua esistenza non era data conoscenza o conoscibilità alla parte interessata per causa od impedimento ad essa non riconducibile.

  Il divieto di nuove produzioni documentali in appello non opera per un documento inesistente al momento della chiusura dell'istruttoria di primo grado, o non conoscibile dalla parte per causa non imputabile.

• art. 366 c.p.c., comma 1, n. 3

  La censura relativa alla deduzione del “vizio di nullità processuale” è formulata in modo incompleto. Avuto riguardo alla prospettazione del motivo, non pare dubbio che la “novità” della produzione documentale in grado di appello e l’applicazione del correlato divieto, debba essere verificata tenuto conto del momento in cui si sono formate in primo grado le preclusioni istruttorie ex art. 183 c.p.c., rispetto alla data di entrata in vigore della L. 24 dicembre 2012, n. 228: alcuna indicazione viene al riguardo fornita dalla ricorrente principale e la censura si palesa, quindi, carente nella descrizione del “fatto processuale” ex art. 366 c.p.c., comma 1, n. 3), incorrendo, pertanto, il motivo di ricorso nella sanzione di inammissibilità.

  Il ricorso per cassazione che denuncia un vizio processuale deve descrivere in modo completo il fatto processuale rilevante; la carenza di tale indicazione rende la censura inammissibile.

• art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5

  Quanto al dedotto “errore di fatto” la censura non risulta rispondente al paradigma del vizio di legittimità come definito dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5), mancando del tutto la indicazione del “fatto storico” decisivo che la Corte territoriale avrebbe omesso di considerare.

  La denuncia di omesso esame richiede l'individuazione di uno specifico fatto storico decisivo effettivamente trascurato; non è sufficiente sollecitare una nuova valutazione delle risultanze probatorie.

• art. 2697 c.c.

  La Corte d’appello non ha applicato nella decisione della lite la regola residuale in difetto di prove, ma ha invece ritenuto dimostrato in giudizio, condividendo le risultanze dello “schema sinottico riportato dall’appellante” ed alla stregua delle stesse ammissioni di parte creditrice (secondo cui sull’intero importo del ruolo suppletivo 1998 di Euro 220.128,96 – importo sul quale si calcolavano i frazionamenti per rate e decimi – erano stati già versati dall’agente Euro 215.093,60), che l’agente avesse interamente effettuato i versamenti dovuti in regime di obbligo di pagamento anticipato delle frazioni di rate del non riscosso.

  La regola dell'onere della prova opera come criterio residuale quando i fatti restano incerti; non è violata quando il giudice decide sulla base di fatti ritenuti provati attraverso i documenti e le ammissioni delle parti.

• art. 91 c.p.c.

  E’ consolidato il principio di diritto per cui in materia di procedimento civile, il criterio della soccombenza di cui all’art. 91 c.p.c., al fine della determinazione dell’onere delle spese processuali, non si fraziona secondo l’esito delle varie fasi del giudizio, ma va riferito unitariamente all’esito finale della lite, senza che rilevi che in qualche fase o grado la parte poi soccombente abbia conseguito un esito per sè favorevole.

  La soccombenza ai fini delle spese si valuta unitariamente sull'esito complessivo della lite e non separatamente per ciascuna fase o grado; la riforma della decisione di merito consente al giudice d'appello di rideterminare d'ufficio le spese dei gradi precedenti.

• art. 336 c.p.c.

  La Corte territoriale ha regolato soltanto le spese del grado di appello, omettendo di considerare che Agenzia delle Entrate Riscossione era risultata integralmente vittoriosa nel merito e dunque non poteva essere confermata la condanna della parte vittoriosa alle spese del primo grado.

  Quando la decisione di merito è riformata, la regolazione delle spese deve essere adeguata all'esito complessivo della lite; nel caso concreto la vittoria dell'agente comportava la revisione della condanna alle spese del primo grado.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1 comma 17, la Corte dà atto che il tenore del dispositivo è tale da giustificare il versamento, se e nella misura dovuto, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

  Il rigetto del ricorso principale comporta l'attestazione dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato, nella misura prevista dalla norma, se dovuto.

Massime di principio

• La disciplina speciale di discarico automatico introdotta dalla legge di stabilità 2013 comprende tutti i ruoli resi esecutivi entro il 31 dicembre 1999 e deroga, per i ruoli rientranti nel suo ambito, alla procedura ordinaria di discarico per inesigibilità, senza distinguere in base all'importo o allo stato della riscossione, secondo le diverse sequenze previste dalla legge.
• L'annullamento del ruolo e l'eliminazione contabile del credito non estinguono il rapporto obbligatorio sottostante: tali misure incidono sul titolo esecutivo e sulla rappresentazione patrimoniale, ma non precludono all'ente creditore l'esercizio delle ordinarie azioni di tutela del credito.
• La natura privatistica degli enti previdenziali trasformati non li sottrae alle riforme generali del sistema di riscossione mediante ruolo, poiché la trasformazione riguarda la forma giuridica e l'autonomia organizzativa, mentre permane la natura pubblica dell'attività previdenziale e l'inclusione nel sistema di riscossione coattiva.
• Le proroghe specifiche per la comunicazione di inesigibilità si applicano ai ruoli trasferiti al sistema pubblico della riscossione, indipendentemente dalla modalità di trasferimento dell'attività, purché questa sia confluita nel soggetto pubblico o nelle sue società partecipate; esse si distinguono dalle proroghe generiche previste per i concessionari privati.
• Il divieto di produrre nuovi documenti in appello non opera quando il documento non esisteva materialmente al momento della chiusura dell'istruttoria di primo grado o non era conoscibile dalla parte per causa non imputabile.
• La censura di omesso esame in cassazione deve indicare il fatto storico decisivo che il giudice avrebbe trascurato; non può essere impiegata per ottenere una nuova valutazione delle prove.
• L'onere della prova è una regola residuale e non è violato quando il giudice fonda l'accertamento su documenti e ammissioni di parte che reputa probanti.
• La soccombenza ai fini delle spese si determina considerando unitariamente l'esito finale della lite, non il risultato conseguito dalla parte nelle singole fasi o nei singoli gradi; in caso di riforma della decisione, il giudice del gravame può rideterminare d'ufficio le spese dei gradi precedenti.

Come è indicizzato