Sentenza n. 178/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli interessati hanno impugnato il diniego comunale del permesso di costruire relativo a un edificio residenziale di sette elevazioni fuori terra e una seminterrata. In appello hanno dedotto l'erroneità della sentenza del TAR, sostenendo anzitutto che il termine per la conclusione del procedimento fosse decorso prima della richiesta di integrazione documentale e che, in assenza di vincoli, si fosse formato il silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20, comma 8, del d.P.R. 380/2001. Hanno quindi denunciato la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, poiché il Comune aveva fatto riferimento all'annullamento del silenzio-assenso senza adottare un autonomo e motivato provvedimento di autotutela. Gli appellanti hanno inoltre contestato la declaratoria di inammissibilità del secondo motivo, riproponendo le censure relative alla violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, al travisamento dei fatti, al difetto di motivazione e di istruttoria, alla violazione delle norme sulle distanze e sull'edificazione in aderenza, nonché alla contraddittorietà e illogicità del diniego. In particolare, hanno sostenuto che la documentazione integrativa era stata integralmente prodotta, che il terreno ricadeva in zona B0a+V2, confinante con zona B0b, e che le norme urbanistiche comunali consentivano l'edificazione in aderenza tra tali zone. Hanno altresì dedotto che la distanza di 3,50 metri dalla parete cieca integrava la distanza minima prevista per una chiostrina dal regolamento edilizio comunale.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello, riformato integralmente la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il diniego di permesso di costruire e il parere negativo presupposto. Il primo motivo è stato ritenuto fondato perché la richiesta di integrazione documentale era stata formulata dopo la scadenza dei termini previsti dall'art. 20, commi 3, 5 e 6, del d.P.R. 380/2001; non risultando vincoli idrogeologici, ambientali, paesaggistici o culturali, si era formato il silenzio-assenso previsto dal comma 8. Il Comune aveva riconosciuto nel preavviso l'esistenza del silenzio-assenso, ma non aveva adottato un autonomo provvedimento di annullamento d'ufficio dotato della necessaria motivazione e delle garanzie proprie dell'autotutela; il successivo diniego non poteva fungere da provvedimento di secondo grado. Il Collegio ha inoltre rilevato che non era stata dimostrata la carenza della documentazione integrativa: gli interessati avevano prodotto una documentazione apparentemente esaustiva e il Comune, pur destinatario di uno specifico ordine istruttorio, non aveva chiarito quali documenti mancassero. Tale contegno processuale ha consentito di desumere argomenti di prova negativi ai sensi dell'art. 64, comma 4, c.p.a. È stata quindi ritenuta erronea anche la declaratoria di inammissibilità delle censure sulle ragioni tecniche del diniego, poiché il provvedimento definitivo aveva ridotto le ragioni ostative ai soli profili delle distanze e dell'edificazione in aderenza, mentre il TAR aveva considerato anche rilievi contenuti nel preavviso. Nel merito, il CGARS ha ritenuto fondate le doglianze: la classificazione delle aree come zone B0a e B0b non integrava zone omogenee diverse ai fini della disciplina comunale sull'edificazione in aderenza; inoltre, la distanza di 3,50 metri dalla parete cieca risultava conforme alla disciplina della chiostrina. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese del doppio grado, liquidate in 8.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20, commi 3, 5, 6 e 8, d.P.R. 380/2001

  Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso…

  La richiesta di integrazione documentale può interrompere il termine una sola volta e deve essere formulata entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza; se i termini per la proposta e per il provvedimento finale sono già scaduti, in assenza dei vincoli indicati dalla norma e di un motivato diniego, si forma il silenzio-assenso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il silenzio-assenso già formato può essere rimosso soltanto mediante un provvedimento di autotutela che presenti i requisiti motivazionali e le garanzie proprie dell'annullamento d'ufficio; un diniego tardivo non motivato come atto di secondo grado non è sufficiente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto devono essere effettivamente considerate nel provvedimento finale; la motivazione definitiva deve individuare con precisione le ragioni ostative che residuano dopo il contraddittorio procedimentale.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  La mancata difesa dell'amministrazione e l'inottemperanza a un ordine istruttorio del giudice possono consentire la desunzione di argomenti di prova negativi a carico dell'amministrazione inadempiente.

• art. 7, comma 1, NTA comunali

  Per le zone B0, la disciplina comunale consente nuove edificazioni in aderenza quando le aree confinanti rientrano nella disciplina omogenea delle zone B0, anche se indicate con sottozone diverse.

• art. 3, comma 26, lett. b), regolamento edilizio comunale

  uno spazio interno…con una normale minima davanti ad ogni finestra non inferiore a metri 3

  Una distanza di 3,50 metri dalla parete cieca è conforme alla misura minima prevista per la chiostrina.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire, la richiesta di integrazione documentale idonea a interrompere il termine procedimentale deve essere formulata entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza e il termine può essere interrotto una sola volta; una richiesta tardiva non impedisce la formazione del silenzio-assenso quando siano decorsi i termini per la proposta e per il provvedimento finale.
• Una volta formatosi il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, l'amministrazione non può sostituirlo con un diniego tardivo: decorso il termine procedimentale, residua soltanto il potere di autotutela, da esercitare con un autonomo provvedimento rispettoso dei presupposti, della motivazione e delle garanzie dell'annullamento d'ufficio.
• La motivazione del diniego deve individuare in modo concreto e verificabile la documentazione ritenuta mancante; il generico rilievo di un'integrazione solo parziale, non accompagnato dall'indicazione dei documenti mancanti, non è sufficiente quando l'interessato abbia prodotto documentazione apparentemente esaustiva.
• Nel giudizio amministrativo, la mancata ottemperanza dell'amministrazione a un ordine istruttorio può essere valutata, ai sensi dell'art. 64, comma 4, c.p.a., come contegno processuale idoneo a fondare argomenti di prova negativi a carico dell'amministrazione.
• Quando il preavviso di rigetto è integralmente richiamato nel provvedimento finale, la motivazione definitiva deve essere ricostruita sulla base delle ragioni effettivamente rimaste ostative dopo l'esame delle osservazioni dell'interessato; non è legittimo imputare al ricorrente di non avere contestato rilievi tecnici superati o non riprodotti nel diniego finale.
• La disciplina comunale che consente l'edificazione in aderenza nelle zone B0 non può essere disapplicata sulla base della mera diversa denominazione delle sottozone, se queste appartengono alla medesima categoria urbanistica e la normativa applicabile non le qualifica come zone omogenee diverse.

Come è indicizzato