Sentenza n. 1608/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un'istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 e dell'Allegato B, punto 32, per il ripristino di attività agricole e pastorali su un'area di circa 3,6 ettari, comprendente circa 2,95 ettari di bosco e 0,65 ettari di terreni saldi. Dopo un primo parere favorevole della Commissione comunale per il paesaggio e della Soprintendenza, il Comune aveva disposto un supplemento istruttorio, rilevando l'incompletezza della documentazione tecnica e fotografica e l'emersione di ulteriori valori paesaggistici, tra cui la presenza di un bosco consolidato, una viabilità storica, un percorso escursionistico e un punto panoramico. La Commissione comunale aveva quindi espresso un nuovo parere negativo e la Soprintendenza aveva adottato un parere sfavorevole, seguito dal diniego comunale del 15 dicembre 2021. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 21-nonies della l. n. 241/1990, dell'art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 e dell'art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, sostenendo che il Comune non potesse riesaminare i precedenti pareri favorevoli dopo la scadenza del termine procedimentale, senza avviare un procedimento di autotutela e senza comunicazione di avvio. Con il secondo motivo ha contestato la violazione dell'iter dell'autorizzazione paesaggistica semplificata, perché il Comune avrebbe dovuto comunicare direttamente i motivi ostativi e non richiedere un nuovo parere alla Soprintendenza, lamentando anche l'aggravamento del procedimento e la contraddittorietà tra i pareri. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dei principi di partecipazione, leale collaborazione, buon andamento e non aggravamento, per non avere il Comune sospeso il procedimento in attesa della valutazione di un più ampio progetto unitario relativo al compendio. Con il quarto motivo ha contestato il difetto di istruttoria e motivazione del diniego, nonché la violazione della disciplina paesaggistica e forestale regionale e del PIT-PPR, sostenendo che l'area dovesse essere considerata paesaggio agricolo da ripristinare e che l'amministrazione avrebbe dovuto indicare le modifiche necessarie per rendere l'intervento compatibile.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittimo il riesame dell'istanza perché i precedenti pareri favorevoli erano atti endoprocedimentali e il procedimento non si era ancora concluso con il provvedimento autorizzatorio finale. L'amministrazione poteva quindi disporre approfondimenti istruttori e rivalutare la compatibilità paesaggistica senza attivare l'autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990 e senza comunicazione di avvio di un distinto procedimento di secondo grado. Il riesame era giustificato dall'incompletezza della documentazione prodotta e dall'emersione di elementi nuovi, quali il consolidamento del bosco, i valori panoramici e figurativi, la viabilità storica e il percorso escursionistico. Il Collegio ha inoltre ritenuto legittimo il rinnovo della valutazione della Soprintendenza: anche se l'art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 non imponeva necessariamente tale passaggio in caso di proposta negativa della Commissione comunale, l'acquisizione di un supplemento istruttorio non previsto dalla legge non rende di per sé illegittimo il procedimento e, nella specie, ne ha rafforzato la completezza. Le garanzie partecipative sono state considerate rispettate mediante la comunicazione della Soprintendenza del 13 ottobre 2021, contenente i motivi ostativi e indicazioni per una nuova soluzione progettuale, alla quale la ricorrente aveva potuto replicare. È stata respinta anche la censura sulla mancata sospensione del procedimento: la mera richiesta dell'interessato non impone la sospensione, dovendo l'amministrazione concludere tempestivamente il procedimento con un provvedimento espresso. Inoltre, il progetto unitario aveva contenuto e finalità più ampi e diversi rispetto all'istanza paesaggistica, ed era stato successivamente respinto con atto non impugnato. Quanto al diniego, il TAR ha ritenuto adeguata e concreta la motivazione, fondata sull'alterazione significativa dei caratteri figurativi e percettivi del paesaggio, sulla presenza di tracciati storici e di un punto panoramico e sulla tutela del bosco quale assetto paesaggistico ed ecologico attuale. Il bosco, formatosi da oltre settant'anni, era qualificabile come tale secondo la normativa forestale regionale; la sua trasformazione aveva carattere eccezionale ed era consentita solo per rilevanti motivi di interesse pubblico, non ravvisabili nel mero interesse privato al pascolo. La Soprintendenza aveva comunque indicato possibili modifiche progettuali, alle quali la ricorrente non aveva dato seguito. Le spese di lite sono state compensate in ragione delle peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 7, 10, 10-bis, 21-nonies e 2 l. n. 241/1990

  Gli artt. 7 e 21-nonies non si applicano come garanzie proprie di un procedimento di autotutela quando l'amministrazione riesamina meri atti endoprocedimentali prima dell'adozione del provvedimento finale. La richiesta del privato non impone la sospensione del procedimento, il cui principio generale è la conclusione tempestiva mediante provvedimento espresso.

• art. 11 d.P.R. n. 31/2017

  Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, l'acquisizione di un ulteriore parere della Soprintendenza, pur non necessariamente imposta dalla disposizione in caso di proposta negativa della Commissione comunale, non determina di per sé l'illegittimità del procedimento e può costituire un supplemento istruttorio volto a rafforzare la valutazione paesaggistica.

• Allegato B, punto 32, d.P.R. n. 31/2017

  interventi di ripristino delle attività agricole e pastorali nelle aree rurali invase da formazioni di vegetazione arbustiva o arborea, previo accertamento del preesistente uso agricolo o pastorale da parte delle autorità competenti, ove eseguiti in assenza di piano paesaggistico regionale che individui tali aree

  La riconduzione dell'intervento alla tipologia di ripristino agricolo e pastorale richiede l'accertamento del preesistente uso agricolo o pastorale; la disposizione non consente di considerare automaticamente trasformabile un bosco consolidato privo di prova dell'effettiva coltivazione preesistente.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  La valutazione paesaggistica deve considerare concretamente i valori paesaggistici presenti nell'assetto attuale dei luoghi e non soltanto la loro eventuale configurazione storica o originaria.

• artt. 12.1.e, 12.2.b e 12.3.a dell'Allegato 8B al PIT-PPR

  Le prescrizioni del piano paesaggistico regionale tutelano i rapporti figurativi consolidati dei paesaggi forestali e i relativi valori estetico-percettivi; un intervento di disboscamento deve essere negato quando ne comporti una significativa alterazione.

• art. 3, comma 5, lett. c), l.r. Toscana n. 39/2000

  Una formazione arbustiva o arborea insediata su terreni agricoli o pascolivi abbandonati da oltre quindici anni è qualificabile come bosco, con valutazione ancorata allo stato di fatto e alla durata dell'insediamento.

• art. 41 l.r. Toscana n. 39/2000

  la trasformazione del bosco riveste carattere di eccezionalità ed è consentita esclusivamente nei casi e secondo la disciplina previsti dalla presente legge

  La trasformazione di un'area legalmente qualificata come bosco è eccezionale e richiede un interesse pubblico rilevante; il mero interesse privato all'utilizzo agricolo o pastorale non è sufficiente.

• art. 80 del regolamento forestale regionale

  La trasformazione del bosco è sottoposta alla disciplina forestale speciale e non può essere giustificata dalla sola destinazione privata prospettata dal richiedente.

Massime di principio

• Prima dell'adozione del provvedimento finale, l'amministrazione può riesaminare e approfondire i pareri e gli altri atti endoprocedimentali, anche dopo la scadenza del termine ordinario di conclusione, quando emergano lacune istruttorie o nuovi elementi rilevanti; tale attività non costituisce autotutela su un provvedimento già perfezionato e non richiede l'attivazione di un autonomo procedimento ex art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• Il riesame di atti endoprocedimentali non determina un affidamento qualificato sulla conclusione favorevole del procedimento e non richiede, in quanto tale, una nuova comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado, ferma restando la necessità di assicurare al privato un'effettiva possibilità di partecipazione nel procedimento ancora in corso.
• L'acquisizione, nel procedimento paesaggistico semplificato, di un ulteriore parere o di un supplemento istruttorio non espressamente imposto dalla disciplina procedimentale non comporta di per sé l'illegittimità dell'azione amministrativa, quando sia funzionale a una valutazione più completa dei valori paesaggistici e non comprometta le garanzie partecipative.
• La mera richiesta del privato di sospendere il procedimento in attesa della definizione di un diverso e più ampio progetto non obbliga l'amministrazione a sospendere l'istruttoria, poiché il principio generale è la tempestiva conclusione del procedimento mediante un provvedimento espresso; a maggior ragione quando il progetto prospettato sia indeterminato o non coincida con l'oggetto dell'istanza.
• La tutela paesaggistica può riguardare anche l'assetto attuale dei luoghi, quando una formazione boschiva sviluppatasi nel tempo abbia acquisito autonomo valore identitario, ecologico ed estetico-percettivo; la qualificazione dell'area come bosco dipende dallo stato di fatto e non è esclusa dalla sua eventuale pregressa destinazione agricola.
• Una volta qualificata un'area come bosco, la sua trasformazione ha carattere eccezionale e richiede un rilevante interesse pubblico previsto dalla disciplina forestale; il mero interesse privato alla realizzazione di attività agricole o pastorali non integra, da solo, tale presupposto.

Come è indicizzato