Corte di giustizia, Ordinanza C-491/24

Termine decadenziale nazionale per l’avvio dell’istruttoria antitrust e compatibilità con il diritto UE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Italia) in una controversia tra l’AGCM e alcune società dei gruppi Amazon e Apple, oltre a Digitech di FC Srl e I.T. Store, relativa a sanzioni irrogate per una presunta intesa restrittiva della concorrenza. La Corte decide con ordinanza motivata ex articolo 99 del regolamento di procedura, ritenendo la risposta chiaramente desumibile dalla giurisprudenza recente, in particolare dalla sentenza Caronte & Tourist.

Fatti e procedimento principale

L’AGCM ha ricevuto il 22 febbraio 2019 una segnalazione su presunte condotte contrarie all’articolo 101 TFUE e, con decisione del 16 novembre 2021, ha accertato un’intesa tra società dei gruppi Apple e Amazon relativa alla vendita di prodotti Apple/Beats sulla piattaforma Amazon, imponendo la cessazione dei comportamenti e irrogando ammende rilevanti. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha annullato la decisione per vizi procedurali, ritenendo non ragionevole la durata della fase preliminare e valorizzando il ritardo nell’avvio della fase istruttoria. In appello, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario chiarire se il termine di 90 giorni di cui all’articolo 14 della legge n. 689/81 si applichi anche ai procedimenti antitrust e se la sua inosservanza sia compatibile con il diritto dell’Unione.

Normativa UE richiamata

La Corte richiama l’articolo 101 TFUE, la direttiva (UE) 2019/1 e, in particolare, i suoi articoli 1, 3, 4, paragrafo 5, 5 e 13, paragrafo 1, nonché i considerando 1, 6, 8, 14, 23 e 40. Centrale è anche l’articolo 267 TFUE per il rinvio pregiudiziale e l’articolo 99 del regolamento di procedura, che consente la decisione con ordinanza motivata quando la risposta è già desumibile dalla giurisprudenza.

Quadro nazionale

Nel diritto italiano, la questione ruota attorno alla legge n. 689/81, che prevede all’articolo 14 un termine di 90 giorni per la contestazione/notifica della violazione, e alla legge n. 287/90, che disciplina i poteri dell’AGCM. Il giudice del rinvio evidenzia che la normativa nazionale non disciplina espressamente la durata della fase pre-istruttoria nei procedimenti antitrust, e che l’inosservanza del termine comporterebbe, secondo l’impostazione seguita nel giudizio, l’annullamento della decisione finale e la decadenza dal potere sanzionatorio.

Ragionamento della Corte

La Corte ribadisce anzitutto che, in assenza di regole UE specifiche sui termini procedurali nelle indagini antitrust, spetta agli Stati membri disciplinare tali aspetti, ma sempre nel rispetto del principio di effettività. Ne consegue che sono ammissibili termini procedurali ragionevoli, purché non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE e rispettino il principio di certezza del diritto.

La Corte sottolinea che l’autorità nazionale deve poter:

• trattare le denunce secondo un ordine di priorità, nell’esercizio della propria indipendenza operativa;
• svolgere indagini preliminari e valutazioni complesse prima di decidere se avviare la fase istruttoria in contraddittorio;
• rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria quando ciò sia giustificato dalle priorità e dalla complessità del caso.

Un termine rigido di 90 giorni, decorrenza dalla conoscenza dell’asserita violazione e sanzionato con decadenza e annullamento automatici, rischia invece di costringere l’autorità a trattare le pratiche in modo meramente cronologico, impedendole di fissare priorità e di gestire efficacemente le risorse. La Corte evidenzia che tale meccanismo può indurre a privilegiare casi più semplici a scapito di violazioni più gravi e complesse, creando un’ingerenza nell’indipendenza operativa dell’autorità.

Diritti della difesa e termine ragionevole

La Corte riconosce che la durata eccessiva della fase pre-istruttoria può incidere negativamente sulle possibilità di difesa dell’impresa, poiché il decorso del tempo può rendere più difficile raccogliere prove a discarico. Tuttavia, osserva che i diritti della difesa sono garantiti in modo essenziale dalla comunicazione degli addebiti e dalla successiva fase contraddittoria, nella quale l’impresa può far valere pienamente le proprie difese. Perciò, la mera inosservanza del termine nazionale non può di per sé giustificare l’esclusione della sanzione quando ciò comprometta l’effettività dell’enforcement antitrust.

Rischio di impunità e potere sanzionatorio

La Corte attribuisce particolare rilievo all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2019/1, che impone agli Stati membri di garantire il potere delle autorità nazionali di irrogare ammende efficaci, proporzionate e dissuasive. Un sistema che comporti annullamento della decisione finale e decadenza dal potere sanzionatorio per il solo superamento del termine di 90 giorni può determinare un rischio sistemico di impunità, poiché numerose infrazioni potrebbero non essere punite in modo effettivo e dissuasivo. La possibilità che restino disponibili soltanto ordini di cessazione non è sufficiente a escludere tale rischio.

Decisione

La Corte risponde che l’articolo 4, paragrafo 5, e l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2019/1, letti in combinato disposto con l’articolo 101 TFUE e con il principio di effettività, ostano alla normativa nazionale descritta dal giudice del rinvio. In sostanza, gli Stati membri possono fissare termini procedurali, ma non possono prevedere un termine rigido e automatico che comprometta l’indipendenza dell’autorità nazionale garante della concorrenza e renda sistematicamente ineffettiva la repressione delle intese.