Sentenza n. 1222/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la previsione urbanistica deducendo, in sintesi: violazione degli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della l.r. Toscana n. 65/2014, poiché il Comune avrebbe imposto un vincolo perpetuo su singoli immobili senza fondarlo su specifiche esigenze urbanistiche riferite a zone o sottozone omogenee; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, difetto dei presupposti, illogicità, straripamento e sviamento, in quanto la disciplina sarebbe stata introdotta per tutelare una specifica attività imprenditoriale ritenuta culturalmente rilevante, anziché per finalità proprie della pianificazione; violazione degli artt. 41 e 42 Cost. e del principio di proporzionalità, per l'indiscriminata incidenza sul diritto di proprietà e sulla libertà di iniziativa economica, senza bilanciamento degli interessi, limiti temporali o meccanismi di svincolo; violazione dell'art. 31, comma 2, del d.l. n. 201/2011, per l'assenza di motivi imperativi di interesse generale sufficienti e per la mancata considerazione di misure alternative meno restrittive, quali incentivi alle librerie. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha contestato anche la versione approvata della disposizione, deducendo carenza di motivazione e istruttoria per l'omessa adeguata valutazione delle osservazioni presentate, nonché violazione della l. n. 15/2020, sostenendo che la promozione della lettura e delle librerie sarebbe estranea alle finalità urbanistiche.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti nei limiti precisati in motivazione. Ha riconosciuto che gli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della l.r. Toscana n. 65/2014 consentono ai Comuni di disciplinare, mediante gli strumenti urbanistici, i mutamenti di destinazione d'uso all'interno della categoria commerciale e di introdurre limiti o condizioni specifici, purché giustificati da esigenze oggettive. Ha ritenuto che l'uso libreria costituisca una sottocategoria dotata di peculiare rilevanza sociale e culturale e che la tutela del tessuto urbano e delle attività commerciali radicate possa costituire finalità urbanistica, nonché motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare limitazioni alla libertà economica. Sono state quindi respinte le censure secondo cui il Comune avrebbe esercitato un potere estraneo alla pianificazione, violato il principio di tipicità o perseguito esclusivamente la tutela di una specifica attività imprenditoriale. È stata inoltre esclusa, in astratto, la violazione degli artt. 41 e 42 Cost. e della disciplina sulla liberalizzazione del commercio. Tuttavia, il divieto impugnato, pur essendo astrattamente idoneo a perseguire l'obiettivo di conservazione delle librerie, è stato ritenuto non necessario e sproporzionato nella formulazione adottata, perché privo di limiti temporali effettivi e di meccanismi di deroga o svincolo collegati alla sostenibilità economica dell'uso imposto. L'assenza di tali temperamenti può determinare una sostanziale ablazione dei beni, congelare immobili in un uso antieconomico e produrre effetti contrari alla tutela del tessuto urbano, favorendo inutilizzo e degrado. La disposizione è stata pertanto annullata nei limiti risultanti dalla motivazione. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito

  La disposizione, nella versione applicabile, consente agli strumenti urbanistici comunali di introdurre limitazioni e condizioni al mutamento di destinazione d'uso all'interno della medesima categoria funzionale, purché specifiche e giustificate da esigenze oggettive.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali ... possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale

  La norma attribuisce ai Comuni il potere di disciplinare e limitare, attraverso la pianificazione, i mutamenti di destinazione d'uso interni alla stessa categoria funzionale.

• art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito ... ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni

  La disciplina sopravvenuta conferma la possibilità comunale di fissare specifiche condizioni per il mutamento d'uso interno alla categoria funzionale.

• art. 99, comma 2-ter, l.r. Toscana n. 65/2014

  gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali ... possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni ... atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti

  Le condizioni e limitazioni urbanistiche devono essere funzionali alla sostenibilità, compatibilità e qualità degli insediamenti.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata può essere conformata e limitata per finalità sociali e ambientali, nel rispetto dei principi di necessità e proporzionalità.

• art. 42 Cost.

  I limiti urbanistici rientrano nella funzione sociale della proprietà, ma non possono tradursi, senza adeguati temperamenti, in una sostanziale ablazione del bene.

• art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali ... esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali

  La liberalizzazione commerciale non esclude limitazioni urbanistiche giustificate dalla tutela dell'ambiente urbano, dei beni culturali e delle specifiche caratteristiche commerciali dei centri storici o di aree delimitate, purché necessarie, non discriminatorie e proporzionate.

• art. 2 l. n. 15/2020

  Il Piano nazionale d'azione per la promozione della lettura può concorrere a evidenziare la rilevanza sociale e culturale delle librerie, senza sostituire la necessaria base urbanistica della disciplina comunale.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono individuare, all'interno di una categoria funzionale prevista dalla legge, specifiche sottocategorie d'uso e limitarne il mutamento, purché la disciplina sia espressa, autonoma e giustificata da esigenze oggettive di governo del territorio.
• La pianificazione urbanistica può perseguire, oltre all'ordinato sviluppo edilizio, finalità economico-sociali connesse alla tutela del tessuto urbano, dei valori culturali e delle attività commerciali radicate, anche mediante divieti di mutamento riferiti a specifiche tipologie di uso e non necessariamente a intere zone territoriali omogenee.
• La liberalizzazione delle attività economiche non impedisce limitazioni urbanistiche giustificate da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dell'ambiente urbano, del patrimonio culturale e delle caratteristiche commerciali dei centri storici o di aree delimitate; tali limitazioni devono rispettare necessità, non discriminazione e proporzionalità.
• Un divieto urbanistico di mutamento d'uso che vincoli immobili a una determinata attività deve prevedere limiti, deroghe o meccanismi di svincolo idonei a considerare la sostenibilità economica dell'uso imposto; in mancanza, la misura è sproporzionata e può determinare una sostanziale ablazione del bene o effetti contrari all'interesse pubblico perseguito.

Come è indicizzato