Sentenza n. 400/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato il 26 giugno 2024 una proposta di finanza di progetto, ai sensi dell'art. 193 d.lgs. 36/2023, per progettare, costruire e gestire l'ampliamento del cimitero di Venafro. Dopo aver ottenuto, con sentenza del TAR Molise n. 223/2025, l'ordine di concludere il procedimento avviato sulla proposta, ha impugnato la delibera di Giunta n. 110 del 17 luglio 2025, che aveva espresso una valutazione negativa, e la relazione istruttoria del 2 ottobre 2024. Ha dedotto: incompetenza della Giunta, assumendo spettasse al Consiglio comunale decidere sulla fattibilità; erronea equiparazione del progetto di fattibilità richiesto dall'art. 193 al PFTE disciplinato dall'art. 41 e dall'Allegato I.7; violazione dell'art. 193, comma 2, per non avere il Comune richiesto modifiche o integrazioni; erroneità dei rilievi tecnici sulle carenze dei documenti progettuali; sviamento, difetto di istruttoria e contraddittorietà, anche perché il Comune aveva riconosciuto il potenziale interesse pubblico dell'intervento ma aveva respinto la proposta senza interlocuzione e dopo un considerevole intervallo dalla relazione istruttoria. Con i motivi aggiunti del 18 dicembre 2025 ha impugnato la delibera consiliare n. 32 del 21 ottobre 2025, che aveva confermato e ratificato il rigetto della propria proposta, e la delibera n. 33 della stessa data, che aveva dichiarato fattibile e di pubblico interesse una proposta di Edil Trade per una diversa porzione del cimitero. Contro quest'ultima ha dedotto disparità di trattamento e violazione delle regole sul conflitto di interessi e sull'obbligo di astensione; con ulteriori motivi aggiunti del 10 febbraio 2026 ha precisato le censure di disparità di trattamento. Edil Trade ha proposto ricorso incidentale contro le delibere e le relazioni istruttorie. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di interesse all'impugnazione della proposta concorrente, relativa a un'area distinta.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la delibera consiliare n. 32/2025 aveva confermato e ratificato la determinazione negativa della Giunta. Il TAR ha tuttavia rilevato che il primo motivo, relativo all'incompetenza della Giunta, sarebbe stato fondato: la decisione sulla fattibilità della proposta di project financing spettava al Consiglio comunale, ai sensi dell'art. 42 d.lgs. 267/2000, secondo l'orientamento del Consiglio di Stato richiamato in sentenza. I motivi aggiunti del 18 dicembre 2025 sono stati respinti nella parte relativa alla delibera consiliare n. 32/2025. Il TAR ha ritenuto applicabile alla proposta, ratione temporis, l'art. 193 d.lgs. 36/2023 nella versione anteriore al d.lgs. 209/2024: in assenza allora di una disciplina specifica per il progetto di fattibilità della finanza di progetto, gli elementi necessari per valutarne la fattibilità andavano individuati nel combinato disposto degli artt. 41 e 193 e dell'Allegato I.7. Ha escluso che l'art. 193, comma 2, imponesse di chiedere modifiche, trattandosi di una facoltà amministrativa, esercitabile per affinare o integrare una proposta già definita nei suoi elementi essenziali, non per colmare carenze strutturali richiedendo di fatto un nuovo progetto. Ha inoltre giudicato non fondati i rilievi contro la relazione tecnica: la proposta era priva, tra l'altro, di adeguati rilievi e indagini conoscitive e del piano particellare di esproprio, necessario in relazione alle previsioni progettuali richiamate; le ulteriori contestazioni non dimostravano l'illegittimità delle valutazioni tecniche, riservate all'amministrazione nell'ampia discrezionalità propria della fase di scelta del promotore. Ha respinto anche la censura di sviamento: il riconoscimento del potenziale interesse pubblico dell'ampliamento cimiteriale non equivaleva a un giudizio positivo sulla fattibilità tecnica ed economica della specifica proposta, e le carenze riscontrate erano sostanziali, non meramente formali. I motivi aggiunti relativi alla delibera n. 33/2025 e alla proposta di Edil Trade sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse: le due proposte riguardavano aree fisicamente distinte e interventi autonomi, non fungibili né in concorrenza, sicché l'annullamento della valutazione favorevole alla proposta di Edil Trade non avrebbe procurato alla ricorrente un'utilità concreta e differenziata. Per la stessa ragione sono stati dichiarati inammissibili i motivi aggiunti del 10 febbraio 2026. Il ricorso incidentale di Edil Trade è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  Ed invero, sebbene il detto ricorso dovrebbe trovare accoglimento per l’assorbente fondatezza del suo primo motivo, con cui è stato dedotto il vizio di incompetenza della Giunta comunale, tra le cui attribuzioni non rientrerebbe il compito di dichiarare la fattibilità della proposta di finanza di progetto, riservato al Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, e ciò alla luce del consolidato e condivisibile orientamento del Consiglio di Stato che individua nel Consiglio comunale l’organo competente a pronunciare in merito alle proposte di project financing

  La competenza a pronunciarsi sulla fattibilità della proposta di project financing spetta al Consiglio comunale, non alla Giunta.

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  Al di là del tenore letterale della disposizione ora citata, deve quindi escludersi che l’Amministrazione sia obbligata a richiedere al proponente le modifiche al progetto necessarie per renderlo approvabile, non essendo previsto alcun vincolo in tal senso ed essendo viceversa demandata all’Amministrazione, alla luce dei principi in precedenza richiamati, un’ amplissima discrezionalità nella valutazione delle proposte di project financing.

  Nella versione applicabile ratione temporis, l'art. 193, comma 2, attribuisce all'amministrazione una facoltà, non un obbligo, di chiedere modifiche alla proposta; la scelta resta compresa nell'ampia discrezionalità della fase di valutazione.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  Il Comune resistente ha pertanto applicato la sola disciplina allora rinvenibile nel sistema per l’individuazione degli elementi tecnici necessari per la valutabilità della proposta, quella cioè discendente dal combinato disposto degli artt. 41 e 193 e dell'Allegato I.7 ante d.lgs. n. 209/2024, unica base normativa idonea a colmare l'assenza di una disciplina specifica per la fase prodromica del project financing.

  Prima dell'introduzione della disciplina specifica del progetto di fattibilità per la finanza di progetto, gli elementi tecnici necessari alla valutazione della proposta dovevano essere ricavati dagli artt. 41 e 193 e dall'Allegato I.7 nella versione allora vigente.

• art. 41, comma 6, d.lgs. 36/2023

  Da ciò consegue che in tali casi già il progetto di fattibilità deve racchiudere gli elementi necessari per poter avviare la procedura espropriativa: ciò trova d’altronde testuale riscontro nella disposizione di cui precedente art. 41 comma 6 d.lgs. 36/2023, la quale stabilisce, alla sua lettera e), che il progetto di fattibilità “consente, ove necessario, l’avvio della procedura espropriativa”.

  Quando l'opera è proposta in variante urbanistica ai sensi dell'art. 19 d.P.R. 327/2001, il progetto di fattibilità deve contenere gli elementi necessari per avviare la procedura espropriativa.

• art. 41, comma 7, d.lgs. 36/2023

  La doglianza è priva di pregio sol che si consideri, come correttamente evidenziato dalla controinteressata, che l’art. 41 comma 7 d.lgs. n. 36/2023 prevede che “per le opere proposte in variante urbanistica di cui all’articolo 19 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, il progetto di fattibilità tecnico-economica sostituisce il progetto preliminare e quello definitivo”.

  Per le opere proposte in variante urbanistica ai sensi dell'art. 19 d.P.R. 327/2001, il progetto di fattibilità tecnico-economica sostituisce i livelli progettuali preliminare e definitivo.

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  La ricorrente, con il motivo rubricato B.I, ha dedotto l’illegittimità della delibera consiliare n. 33/2025 e della correlata relazione tecnica prot. n. 20601 del 14.10.2025, in ragione “dell’evidente ed ingiustificata disparità di trattamento riservata dal Comune di Venafro alla proposta di project financing presentata dalla Sammartino Costruzioni S.r.l. rispetto a quella successivamente avanzata dalla Edil Trade S.r.l., pur entrambe riconducibili al medesimo quadro normativo (art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, ante correttivo) e al medesimo oggetto (ampliamento del cimitero comunale)”

  Il testo riferisce la censura di conflitto di interessi e di violazione dell'art. 16 d.lgs. 36/2023, ma non ne esamina il merito, poiché le impugnazioni relative alla proposta di Edil Trade sono dichiarate inammissibili per difetto di interesse.

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  La doglianza è priva di pregio sol che si consideri, come correttamente evidenziato dalla controinteressata, che l’art. 41 comma 7 d.lgs. n. 36/2023 prevede che “per le opere proposte in variante urbanistica di cui all’articolo 19 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, il progetto di fattibilità tecnico-economica sostituisce il progetto preliminare e quello definitivo”.

  Nel contesto della variante urbanistica prevista dall'art. 19, il progetto di fattibilità tecnico-economica assume anche la funzione sostitutiva dei progetti preliminare e definitivo.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  con sentenza n. 223/2025 del 18 luglio 2025, questo Tribunale ha accolto il ricorso, ordinando al Comune di Venafro di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso;

  Queste disposizioni avevano costituito la base processuale del precedente ricorso contro il silenzio, ma non sono applicate nella decisione qui pronunciata.

Massime di principio

• Nel regime dell'art. 193 d.lgs. 36/2023 anteriore al d.lgs. 209/2024, in mancanza di una disciplina specifica sul progetto di fattibilità per la finanza di progetto, gli elementi tecnici necessari a valutarne fattibilità, sostenibilità economica e rispondenza all'interesse pubblico si ricavano dal combinato disposto degli artt. 41 e 193 e dall'Allegato I.7 allora vigente.
• La facoltà prevista dall'art. 193, comma 2, d.lgs. 36/2023 di chiedere modifiche alla proposta di project financing non costituisce un obbligo per l'amministrazione. Essa presuppone una proposta già definita nei suoi elementi essenziali e consente affinamenti o integrazioni puntuali, non di colmare carenze strutturali al punto da richiedere la predisposizione sostanziale di un progetto nuovo.
• La valutazione della proposta nella fase preliminare di individuazione del promotore è espressione di ampia discrezionalità amministrativa e riguarda la stessa opportunità di perseguire l'interesse pubblico mediante la proposta; il riconoscimento dell'interesse pubblico dell'opera in astratto non equivale a un giudizio positivo sulla fattibilità tecnica ed economica della specifica proposta.
• La contestazione della valutazione favorevole di una proposta di project financing altrui è inammissibile per difetto di interesse quando le iniziative riguardano aree distinte, sono autonome e non fungibili e il loro annullamento non procura al ricorrente un'utilità concreta e differenziata.
• La competenza a pronunciarsi sulla fattibilità della proposta di project financing spetta al Consiglio comunale e non alla Giunta; nel caso deciso, tuttavia, l'impugnazione della deliberazione giuntale è divenuta improcedibile dopo la successiva delibera consiliare che l'ha ratificata e confermata.

Come è indicizzato