Sentenza n. 7425/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso dell’impresa titolare di una sala giochi di circa 60 mq a Palermo contro la determinazione direttoriale del 25 ottobre 2024 istitutiva dell’Albo dei Punti Vendita Ricariche (PVR). Il TAR aveva annullato la determinazione nella parte in cui ne imponeva l’immediata applicazione ai concessionari ancora in proroga tecnica e agli esercenti collegati, rinviandone l’operatività ai concessionari da selezionare con le nuove gare. L’Agenzia ha dedotto: 1) l’erronea sovrapposizione tra Albo PVR e strumenti di razionalizzazione della rete fisica, sostenendo che la razionalizzazione deriverebbe dal riordino delle concessioni; 2) l’assenza di prova che i requisiti dell’Albo restringessero la platea degli esercenti e comprimessero la rete dei concessionari, anche alla luce delle circa 23.000 iscrizioni; 3) l’erroneità del richiamo all’art. 4, comma 3, del d.lgs. 41/2024 e ai principi di stabilità e legittimo affidamento, poiché l’Albo non avrebbe alterato l’equilibrio economico delle concessioni né introdotto oneri rilevanti; 4) l’erroneità del differimento dell’applicazione dell’Albo, dato che l’art. 13 del d.lgs. 41/2024 sarebbe immediatamente operativo e non prevederebbe una disciplina transitoria. L’Agenzia ha inoltre contestato l’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado, riproponendo le difese già svolte su di esse.

La decisione

L’appello è stato respinto nel merito. Il primo motivo è infondato: anche prescindendo dalla correttezza dello specifico richiamo normativo contenuto nella sentenza di primo grado, l’art. 15, comma 2, lett. c), della legge 111/2023 pone l’obiettivo della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco e consente di ricondurre l’Albo, con i suoi requisiti più stringenti, al disegno di riduzione della rete. Il secondo motivo è infondato: l’inasprimento dei requisiti normalmente restringe la platea dei soggetti in grado di soddisfarli; il dato delle circa 23.000 iscrizioni non smentisce tale conclusione, non essendo stato indicato il numero dei punti vendita precedentemente attivi. Il TAR non aveva censurato il contenuto delle regole tecniche, ma il loro regime intertemporale. Il terzo motivo è infondato: l’incidenza della disciplina va valutata specificamente rispetto all’Albo e al suo impatto, anche indiretto, sull’equilibrio economico della concessione; la riduzione dei punti fisici può diminuire la capacità di offerta sul territorio e, per regolarità causale, fatturato e utile del concessionario. Il quarto motivo è infondato: l’uso del presente indicativo nell’art. 13 e l’assenza di un termine specifico non dimostrano l’immediata operatività della disciplina anche per i rapporti concessori in proroga, poiché ciò comporterebbe una frammentazione incompatibile con il disegno unitario della riforma. La censura sull’assorbimento delle ulteriori doglianze è inammissibile per difetto di interesse concreto e attuale: l’Agenzia non è soccombente, neppure virtualmente, su quel capo e, se del caso, avrebbe dovuto impugnarlo con appello incidentale. Il possibile vizio della notifica dell’appello è menzionato come profilo di possibile inammissibilità, ma il Collegio decide la causa nel merito. L’appellata non si è costituita; nulla è disposto sulle spese.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. 111/2023

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  Il riordino legislativo persegue la razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco; l’Albo PVR e i relativi requisiti più rigorosi costituiscono un aspetto qualificante di tale disegno di riduzione.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  Ne discende che l’utilizzo in tale disposizione di verbi al presente indicativo così come la mancata previsione di un termine ad hoc non consentono di ritenere che la relativa disciplina sia stata voluta dal legislatore come immediatamente operativa.

  L’art. 13 va letto nel contesto del riordino complessivo della materia: il presente indicativo e l’assenza di un termine specifico non bastano a imporre l’applicazione immediata e isolata della disciplina, anche ai rapporti concessori in proroga tecnica.

Massime di principio

• Quando una riforma legislativa riordina unitariamente un settore e prevede la razionalizzazione numerica dei punti fisici di offerta, l’introduzione di un albo con requisiti di esercizio più stringenti può costituire parte del disegno di riduzione della rete, anche se non coincide con lo strumento di riordino delle concessioni.
• In assenza di elementi contrari, l’inasprimento dei requisiti necessari per esercitare un’attività consente di ritenere, secondo l’id quod plerumque accidit, che si riduca la platea dei soggetti potenzialmente idonei; il dato assoluto degli iscritti non confuta tale conclusione se non è confrontato con il numero degli operatori precedentemente attivi.
• L’incidenza di una disciplina sopravvenuta sull’equilibrio economico di una concessione va valutata con riferimento allo specifico aspetto regolato e considerando anche gli effetti indiretti: la riduzione dei punti fisici di raccolta può comprimere la capacità di offerta territoriale e, conseguentemente, fatturato e utile del concessionario.
• In una riforma settoriale concepita come riordino unitario, l’uso del presente indicativo e la mancata previsione di un termine iniziale specifico non impongono, da soli, l’applicazione immediata e frammentaria di una singola misura ai rapporti concessori in corso.
• La parte che non è soccombente, neppure virtualmente, su un capo della sentenza non ha interesse concreto e attuale a censurarlo in appello; l’eventuale contestazione del capo che ha assorbito ulteriori motivi deve essere proposta, se ne ricorrono i presupposti, mediante appello incidentale.

Come è indicizzato