Corte di giustizia, Sentenza C-15/17

Intervento dello Stato costiero contro scarichi di idrocarburi nella ZEE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Korkein oikeus (Corte suprema finlandese) in una controversia tra la società proprietaria di una nave straniera e l’autorità finlandese che aveva irrogato un’ammenda per uno scarico di idrocarburi avvenuto nella zona economica esclusiva finlandese. La Corte interpreta l’articolo 220, paragrafo 6, della Convenzione di Montego Bay e l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE, nel contesto della tutela dell’ambiente marino e della libertà di navigazione.

Contesto fattuale e procedimento principale

Secondo le autorità finlandesi, la nave Bosphorus Queen, registrata a Panama, avrebbe scaricato idrocarburi mentre era in transito nella ZEE finlandese, a distanza di circa 25-30 km dalla costa. Le autorità adottavano dapprima misure cautelari, imponendo una cauzione e il fermo della nave, e poi irrogavano un’ammenda sulla base della normativa finlandese di recepimento della direttiva 2005/35. Nel giudizio interno si discuteva, in particolare, se lo scarico avesse causato o rischiato di causare gravi danni alla costa, agli interessi connessi o alle risorse marine protette.

Normativa internazionale e dell’Unione rilevante

La Corte richiama, ai fini interpretativi, la Convenzione di Montego Bay, in particolare gli articoli 56, 58, 61, 194, 211, 220, 221 e 237. Considera inoltre la Convenzione Marpol 73/78, che disciplina la prevenzione dell’inquinamento causato da navi, e la Convenzione sull’intervento in alto mare del 1969, utile come parametro interpretativo per l’espressione "costa o interessi connessi". Sul versante UE, la disposizione chiave è l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2005/35/CE, letta alla luce dei considerando e dell’articolo 1, paragrafo 2, della stessa direttiva.

Competenza interpretativa della Corte

La Corte ribadisce che la Convenzione di Montego Bay, approvata dall’Unione, integra l’ordinamento dell’Unione e vincola le istituzioni, sicché la Corte può interpretarla. La Convenzione Marpol 73/78, pur non vincolando direttamente l’Unione, deve essere presa in considerazione nell’interpretazione della Convenzione di Montego Bay e della direttiva. La Convenzione sull’intervento in alto mare del 1969, invece, non vincola l’Unione, ma può essere utilizzata come norma rilevante per interpretare la Convenzione di Montego Bay.

Prova richiesta per l’intervento ex articolo 220, paragrafo 6

La Corte afferma che l’espressione "prove chiare e oggettive" non riguarda solo l’accertamento della violazione commessa dalla nave, ma anche la prova delle sue conseguenze. Lo Stato costiero può adottare misure incisive, inclusi il sequestro della nave e l’avvio del procedimento, solo se dispone di prove sufficienti sia della commissione dell’infrazione sia del fatto che lo scarico abbia provocato o rischiato di provocare danni gravi ai beni protetti.

Significato di "costa o interessi connessi"

L’espressione va interpretata, in linea di principio, in modo coerente con la Convenzione sull’intervento in alto mare del 1969. Essa comprende gli interessi direttamente lesi o minacciati dall’incidente marittimo, come le attività marittime costiere e portuali, il turismo, la salute delle popolazioni rivierasche e il loro benessere. Per effetto del regime della ZEE introdotto dalla Convenzione di Montego Bay, la disposizione si estende anche alle risorse non biologiche del mare territoriale e a qualsiasi risorsa della ZEE.

Significato di "risorse" del mare territoriale o della ZEE

La Corte interpreta in senso ampio la nozione di risorse: essa non si limita alle specie pescate, ma comprende anche le specie viventi associate a quelle pescate o da esse dipendenti, come le specie animali e vegetali di cui si nutrono le specie oggetto di pesca. Il richiamo all’articolo 61, paragrafo 4, della Convenzione di Montego Bay conferma che la tutela delle risorse biologiche deve considerare le interdipendenze ecologiche.

Irrilevanza, in linea di principio, dell’articolo 220, paragrafo 5

La Corte esclude che, ai fini del paragrafo 6, occorra in linea di principio fare riferimento alla nozione di "inquinamento grave" contenuta nel paragrafo 5 dello stesso articolo. Le due disposizioni perseguono finalità diverse e operano su presupposti differenti: il paragrafo 5 riguarda l’ispezione in presenza di scarico considerevole e grave inquinamento, mentre il paragrafo 6 consente un procedimento più severo quando vi siano prove chiare di danni gravi o rischio di danni gravi ai beni protetti.

Criteri di valutazione della gravità del danno

Per valutare le conseguenze della violazione, il giudice o l’autorità competente devono considerare tutti gli indizi utili a dimostrare che un danno è stato provocato o rischia di esserlo. La valutazione deve essere complessiva e tenere conto:

• del cumulo dei pregiudizi su diversi beni e interessi;
• della diversa vulnerabilità dei beni interessati;
• delle ripercussioni negative prevedibili sulla base dei dati scientifici disponibili;
• della natura delle sostanze scaricate;
• del volume, della direzione, della velocità e della durata della propagazione dello scarico.

Rilievo delle peculiarità del Mar Baltico

La Corte riconosce che il Mar Baltico è una zona speciale, con caratteristiche geografiche ed ecologiche particolarmente vulnerabili. Tali peculiarità incidono sulla definizione e sul livello di gravità della violazione, anche alla luce della disciplina MARPOL più rigorosa per le zone speciali. Tuttavia, esse non determinano automaticamente un aggravamento del danno ai fini dell’articolo 220, paragrafo 6: possono essere considerate solo indirettamente nella valutazione concreta del pregiudizio.

Misure più rigorose degli Stati membri

L’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2005/35 non consente agli Stati membri di imporre, ove l’articolo 7, paragrafo 2, sia applicabile, misure più rigorose rispetto a quelle previste dalla direttiva, anche se conformi al diritto internazionale. Restano però possibili misure di portata equivalente a quelle previste dall’articolo 220, paragrafo 6, della Convenzione di Montego Bay, che non contiene un elenco tassativo degli strumenti utilizzabili.

Dispositivo

La Corte risponde in modo articolato alle questioni pregiudiziali e conferma che l’intervento dello Stato costiero contro navi straniere in transito nella ZEE è possibile solo entro limiti rigorosi, fondati su un equilibrio tra libertà di navigazione e protezione dell’ambiente marino. La soluzione valorizza l’interpretazione sistematica della Convenzione di Montego Bay, letta in coordinamento con la direttiva 2005/35 e con le altre convenzioni internazionali pertinenti.