Sentenza n. 52/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio traeva origine da una vicenda edilizia e urbanistica iniziata nel 1973 e riguardava una domanda di concessione edilizia presentata il 4 marzo 1982. Dopo precedenti dinieghi e pronunce giurisdizionali, il TAR Veneto, con sentenza n. 518/2019, aveva stabilito che il Comune dovesse individuare la disciplina urbanistica vigente al 30 ottobre 1994, data di cessazione del regime di salvaguardia relativo alla variante adottata nel 1991, e rideterminarsi sulla domanda. Con sentenza n. 886/2021, resa in ottemperanza, il TAR aveva ordinato l'esecuzione integrale di tale obbligo. Il Comune, con atto del 4 agosto 2021, aveva sospeso ora per allora la determinazione sulla domanda e poi negato il titolo edilizio, ritenendo applicabile la variante all'art. 17 delle NTA adottata nel 1982 e approvata dalla Regione nel 1983. Secondo il Comune, l'area ricadeva in zona residenziale rada B3 e il progetto contrastava con i parametri relativi a superficie fondiaria minima, indice di edificabilità e indice di copertura. L'azione di ottemperanza proposta in via principale era stata respinta con sentenza n. 459/2022, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9482/2022; il giudizio proseguiva quindi, in rito ordinario, sulla domanda subordinata di annullamento. Con il primo motivo i ricorrenti deducevano l'erronea individuazione della disciplina urbanistica applicabile, sostenendo che la variante del 1982-1983 fosse stata caducata dalle precedenti sentenze del TAR e del Consiglio di Stato. Con il secondo motivo denunciavano violazione del regolamento edilizio, dell'art. 20 del d.P.R. 380/2001 e dei principi del giusto procedimento, nonché difetto di motivazione e istruttoria, sostenendo che l'atto fosse un mero parere legale, adottato senza coinvolgimento della commissione edilizia, senza partecipazione procedimentale e senza adeguata istruttoria. Chiedevano inoltre una verificazione o una consulenza tecnica per ricostruire la disciplina urbanistica vigente.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché nessuna delle precedenti pronunce aveva annullato la variante all'art. 17 delle NTA adottata nel 1982 e approvata nel 1983. La sentenza n. 1180/1990 aveva dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso contro la variante; le sentenze n. 754/1994 e n. 1079/2002 avevano ritenuto applicabile, ai fini della decisione sulla domanda edilizia, la variante del 1991, allora solo adottata, e avevano imposto un provvedimento soprassessorio, senza pronunciarsi sulla caducazione della variante del 1982-1983. La sentenza n. 134/1992 aveva inoltre chiarito che le varianti approvate durante il periodo di operatività del PRG non erano state annullate, ma soltanto stralciate dalla successiva approvazione regionale. La sentenza n. 518/2019, richiamata dal giudice, aveva stabilito che la mancata conclusione del procedimento relativo alla variante del 1991 determinava la riespansione della disciplina urbanistica già vigente, e non un vuoto normativo; tale disciplina era dunque legittimamente individuata nella variante del 1982-1983. Anche il secondo motivo è stato respinto. Il TAR ha rilevato che la posizione dei ricorrenti era da tempo pienamente conosciuta dall'amministrazione e che l'istruttoria risultava particolarmente approfondita in ragione della lunga vicenda procedimentale e processuale. L'atto non poteva quindi essere qualificato come mero parere né risultavano decisivi il mancato coinvolgimento della commissione edilizia o l'assenza di una nuova interlocuzione procedimentale. Il giudice ha inoltre evidenziato che il titolo edilizio non era mai stato assentibile secondo nessuno degli strumenti urbanistici rilevanti ratione temporis e che, anche nell'ipotesi di assenza di destinazione urbanistica, avrebbe comunque operato il divieto di edificazione previsto dall'art. 41-quinquies, quinto comma, della l. 1150/1942. Le istanze di verificazione o CTU, formulate per la prima volta in memoria, non sono state accolte. Il ricorso è stato definitivamente respinto e i ricorrenti sono stati condannati a rifondere al Comune le spese di lite, liquidate in 4.000 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. d), d.lgs. 104/2010

  Richiamato nella domanda di ottemperanza per la richiesta di nomina di un commissario ad acta; la domanda di ottemperanza era stata già respinta e non costituisce oggetto di accoglimento nella presente decisione.

• art. 114, comma 4, lett. e), d.lgs. 104/2010

  Richiamato nella domanda di ottemperanza per la richiesta di astreinte; anche tale domanda era stata già respinta nella precedente fase.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per il mutamento del rito disposto al fine di esaminare con rito ordinario le censure di annullamento del nuovo diniego edilizio.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Invocato dai ricorrenti in relazione alle garanzie procedimentali del procedimento per il rilascio del permesso di costruire; la censura è stata respinta in ragione della piena conoscenza della posizione dei ricorrenti e dell'adeguatezza dell'istruttoria.

• art. 41-quinquies, comma 5, l. 1150/1942

  Il giudice ha richiamato la disposizione per affermare che, anche ove l'area fosse stata priva di destinazione urbanistica, nelle aree sottoposte alla disciplina considerata sarebbero comunque rimaste precluse nuove edificazioni fino all'approvazione del PRG, con salvezza delle sole opere di consolidamento o restauro senza alterazione dei volumi.

Massime di principio

• Una pronuncia che dichiari improcedibile il ricorso contro uno strumento urbanistico per sopravvenuta carenza di interesse non equivale, di per sé, a un annullamento dello strumento; la sua efficacia non può essere desunta in via interpretativa oltre quanto statuito nel dispositivo e nella ratio decidendi.
• Quando una variante urbanistica successiva è stata soltanto adottata e il relativo procedimento di approvazione non si conclude, la disciplina previgente non viene meno per effetto della sola adozione o della successiva scadenza delle misure di salvaguardia; essa può riespandersi e costituire la disciplina applicabile alla domanda edilizia.
• Il giudicato che impone all'amministrazione di individuare la disciplina urbanistica vigente a una determinata data e di rideterminarsi su una domanda edilizia non impone il rilascio del titolo quando l'amministrazione, applicando correttamente quella disciplina, accerti il contrasto del progetto con i relativi parametri edificatori.
• La lunga conoscenza della posizione sostanziale del privato e la ricostruzione istruttoria risultante dalla complessiva vicenda procedimentale e processuale possono escludere che il nuovo diniego costituisca un mero parere o sia viziato per mancata reiterazione di attività partecipative già sostanzialmente realizzate.
• L'annullamento del diniego edilizio non comporta automaticamente la caducazione dello strumento urbanistico presupposto né la reviviscenza della disciplina urbanistica anteriore; tali effetti richiedono una specifica statuizione giurisdizionale o un diverso fondamento normativo.

Come è indicizzato