Sentenza n. 10972/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato un complesso di circolari e determinazioni dell’ADM deducendo la violazione dei principi di uguaglianza, libertà d’impresa, concorrenza e diritto di difesa, nonché della disciplina europea e nazionale sui contratti pubblici. In particolare, hanno censurato la distinzione tra concessionari che avevano presentato domanda di partecipazione alla nuova gara e concessionari che non vi avevano partecipato, ai quali erano stati imposti la dismissione anticipata dell’attività, il divieto di acquisire nuovi clienti e il recesso dai rapporti con gli utenti. Secondo le ricorrenti, l’equiparazione tra chi non aveva partecipato volontariamente e chi sosteneva di essere stato impedito dalla presenza di clausole escludenti della lex specialis avrebbe determinato disparità di trattamento, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, sviamento e una sproporzionata compressione dell’attività economica e del diritto di difesa. L’ADM ha sostenuto che la distinzione fosse oggettiva, proporzionata e funzionale all’ordinata cessazione delle attività e alla tutela dell’interesse pubblico.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ragionevole e non discriminatoria la differenziazione tra concessionari partecipanti e non partecipanti alla gara, poiché i primi conservano una potenziale possibilità di prosecuzione dell’attività all’esito della procedura selettiva, mentre i secondi si trovano in una situazione di sicura cessazione del rapporto concessorio. Ne consegue che solo per i non partecipanti è giustificata l’immediata applicazione di misure dirette a governare la dismissione ordinata dell’attività. Il giudice ha ravvisato nelle misure impugnate finalità di tutela del gettito erariale, degli utenti e della regolarità del mercato. Ha inoltre escluso che l’ADM fosse tenuta a distinguere tra mancata partecipazione volontaria e mancata partecipazione asseritamente determinata da clausole illegittime della gara: tale distinzione si fonderebbe su elementi soggettivi, su scelte imprenditoriali e sull’esito incerto delle iniziative giudiziarie, senza trovare riscontro nel giudicato formatosi sulla gara. L’amministrazione poteva quindi utilizzare criteri oggettivi e uniformi, coerenti con le esigenze di certezza, trasparenza e parità di trattamento. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 Cost.

  Il principio di uguaglianza non impedisce discipline differenziate quando le posizioni poste a confronto sono oggettivamente diverse; la distinzione tra concessionari partecipanti e non partecipanti alla gara è stata ritenuta giustificata.

• art. 24 Cost.

  La disciplina transitoria non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa per il solo fatto di non distinguere tra mancata partecipazione volontaria e mancata partecipazione asseritamente dovuta a clausole illegittime della gara.

• art. 41 Cost.

  Le limitazioni all’attività dei concessionari non partecipanti sono state ritenute giustificate e proporzionate alle esigenze di ordinata cessazione del servizio e di tutela degli interessi pubblici.

• art. 2 TUE

• artt. 20 e 21 CDFUE

  I principi di uguaglianza e non discriminazione non risultano violati da una disciplina fondata su una differenza oggettiva tra concessionari partecipanti e non partecipanti alla gara.

• art. 16 CDFUE

  La libertà d’impresa può essere conformata da misure transitorie proporzionate alle esigenze di cessazione ordinata di un’attività concessoria regolata.

• art. 3 TUE

• artt. 101 e ss. TFUE

  Le misure contestate sono state ritenute coerenti con la regolarità del mercato e non lesive, per quanto dedotto, dei principi di concorrenza.

• direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE

• d.lgs. n. 41/2024

  Costituisce il quadro normativo in attuazione del quale l’ADM ha avviato la nuova procedura di gara per le concessioni di gioco a distanza.

• d.lgs. 36/2023

  È stato invocato dalle ricorrenti, ma il testo non espone una specifica applicazione interpretativa da parte del TAR.

Massime di principio

• È ragionevole differenziare il regime transitorio delle concessioni tra operatori che partecipano alla nuova gara e operatori che non vi partecipano, poiché solo i primi conservano una potenziale possibilità di prosecuzione dell’attività, mentre per i secondi è certa la cessazione del rapporto concessorio.
• Quando la cessazione dell’attività concessoria è certa, l’amministrazione può imporre misure transitorie più gravose, quali la dismissione graduale, il divieto di acquisire nuovi utenti e il recesso dai rapporti in corso, se tali misure sono funzionali alla tutela dell’erario, degli utenti e della regolarità del mercato.
• Nella disciplina generale e uniforme della fase transitoria l’amministrazione può basarsi su criteri oggettivi e verificabili, senza essere obbligata a graduare il regime applicabile sulla base di valutazioni soggettive relative alle ragioni individuali della mancata partecipazione alla gara.
• L’esistenza di un contenzioso pendente contro la lex specialis non impone, in assenza di un giudicato favorevole o di un diverso vincolo giuridico, di equiparare il concessionario non partecipante a quello che ha partecipato alla gara.
• Il principio di uguaglianza non vieta ogni differenziazione, ma solo quelle prive di una ragionevole correlazione con la diversa situazione oggettiva degli operatori interessati; la certezza della cessazione del rapporto concessorio costituisce una giustificazione idonea per un regime transitorio differenziato.

Come è indicizzato