Sentenza n. 500/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza deducendo error in procedendo e in iudicando, omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso originario, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza e violazione degli artt. 3 e 31 del d.P.R. 380/2001, nonché delle norme civilistiche sull'accessione e sulla proprietà. Secondo l'appellante, il ricorso di primo grado avrebbe contestato presunti vizi dell'originaria ordinanza di demolizione, ormai divenuta inoppugnabile, anziché vizi propri della successiva determina di acquisizione e irrogazione della sanzione. Il Comune ha inoltre sostenuto che l'acquisizione dell'immobile abusivo fosse atto vincolato, adeguatamente motivato dall'accertamento dell'inottemperanza, e che la sanzione pecuniaria dovesse essere applicata nella misura massima in presenza di abuso realizzato su area sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico, senza margini di graduazione. Gli appellati hanno eccepito l'inesistenza o inefficacia della determina perché riferita a soggetto deceduto, l'intrasmissibilità della sanzione agli eredi e la propria estraneità alla proprietà e disponibilità del manufatto; hanno inoltre dedotto la novità della qualificazione del bene e dei destinatari come proprietari o responsabili dell'abuso, chiedendo la rimessione all'Adunanza plenaria, sollevando questione di legittimità costituzionale e prospettando una violazione del principio di proporzionalità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto integralmente il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che le contestazioni relative alla natura dell'opera, alla qualificazione dei destinatari e ai presupposti dell'ordinanza di demolizione non potessero essere esaminate in sede di impugnazione della successiva determina, poiché l'ordinanza di demolizione n. 69/2021 non era stata impugnata ed era divenuta inoppugnabile. Il mero utilizzatore o possessore della struttura, quando intrattenga con il bene una relazione materiale idonea a consentire la rimozione dell'abuso, è legittimo destinatario sia dell'ordine di demolizione sia della sanzione per la sua inottemperanza, indipendentemente dal titolo giuridico sottostante e dalla partecipazione materiale alla realizzazione dell'abuso. Nel caso concreto la disponibilità della struttura e della piazzola locata consentiva l'ottemperanza; non era stata provata alcuna impossibilità di rimozione. L'abuso riguardava una struttura prefabbricata stabilmente installata, non destinata a esigenze meramente temporanee e già qualificata nell'ordinanza di demolizione non impugnata. Poiché l'abuso era stato realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico, la sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 doveva essere irrogata nella misura massima, senza discrezionalità nella modulazione. Gli eredi subentrano nella situazione materiale e giuridica del bene esistente al momento della successione, sicché sono loro opponibili l'inottemperanza già maturata e i relativi effetti. L'eccezione di nullità della determina perché riferita al de cuius è stata dichiarata inammissibile in quanto proposta per la prima volta in appello; analogamente, è stata ritenuta nuova la censura relativa alla proporzionalità della sanzione. Il giudice ha escluso la necessità di rimettere la questione all'Adunanza plenaria e ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il responsabile dell'abuso comprende chi abbia una relazione materiale con il bene tale da consentire l'esecuzione dell'ordine di demolizione, anche se mero utilizzatore o possessore; la sanzione per l'inottemperanza è applicabile anche a tale soggetto. Quando l'abuso insiste su area sottoposta a vincolo paesaggistico o idrogeologico, la sanzione deve essere applicata nella misura massima, senza discrezionalità di graduazione.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  Una struttura prefabbricata stabilmente installata e non destinata a esigenze meramente temporanee necessita del permesso di costruire.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il giudizio di appello è circoscritto alle domande ed eccezioni dedotte nel primo grado, salvo le eccezionali ipotesi previste dalla legge; sono inammissibili le nuove questioni che ampliano il thema decidendum.

• art. 73 c.p.a.

  Il giudice può sottoporre alle parti una questione rilevata d'ufficio, consentendo il contraddittorio prima della decisione.

• art. 934 c.c.

  L'accessione è stata esclusa in relazione alla struttura prefabbricata, in considerazione del titolo negoziale avente a oggetto la sola unità abitativa.

• art. 936 c.c.

  Il contratto relativo alla sola unità abitativa non è idoneo a determinare l'acquisto della proprietà per accessione.

• art. 1153 c.c.

  La relazione possessoria con un bene mobile può essere sufficiente a fondare una qualificazione giuridica rilevante, anche in termini di possesso vale titolo.

Massime di principio

• Il mero utilizzatore o possessore di un'opera abusiva è legittimo destinatario dell'ordine di demolizione e della conseguente sanzione per inottemperanza quando abbia con il bene una relazione materiale idonea a consentire la rimozione dell'abuso, indipendentemente dal titolo giuridico sottostante e dall'eventuale partecipazione alla realizzazione dell'opera.
• La mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione rende inoppugnabili i relativi presupposti e impedisce di contestare, in sede di impugnazione dell'atto successivo di acquisizione o di irrogazione della sanzione, la natura abusiva dell'opera, la necessità del titolo edilizio o la legittimazione del destinatario dell'ordine, salvo vizi propri dell'atto successivo.
• Quando l'abuso edilizio sia realizzato su area sottoposta a vincolo paesaggistico o idrogeologico, la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 deve essere applicata nella misura massima, senza margini di discrezionalità amministrativa nella sua modulazione.
• Gli aventi causa, compresi gli eredi, subentrano nella situazione materiale e giuridica del bene quale esistente al momento della successione; sono pertanto loro opponibili l'inottemperanza già maturata all'ordine di demolizione e i conseguenti effetti acquisitivi e sanzionatori.
• Nel giudizio di appello sono inammissibili le domande e le eccezioni nuove non dedotte in primo grado, poiché il divieto tutela il principio del doppio grado, il contraddittorio e il diritto di difesa della controparte.

Come è indicizzato