Sentenza n. 154/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/1990, contestando al Comune di non essersi conformato al parere motivato del 6 novembre 2024 e di non avere adottato la deliberazione prevista dagli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016 in relazione all’acquisizione, da parte di una controllata di V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., dell’intero capitale di Euroscavi S.r.l. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P., sostenendo che anche l’acquisizione indiretta tramite una società quotata e in house imponesse ai Comuni soci l’adozione di una deliberazione consiliare analiticamente motivata, con indicazione della necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, della convenienza economica, della sostenibilità finanziaria e della compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché la trasmissione dell’atto all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti amministrativi e non l’azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo attuale di provvedere, che mancasse l’interesse dopo il perfezionamento dell’operazione e che il T.U.S.P. non fosse applicabile alle amministrazioni socie di società quotate, salvo espressa previsione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria dell’AGCM ex art. 21-bis l. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione contro il silenzio e la domanda di condanna a provvedere, quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. L’azione resta circoscritta alle violazioni rilevanti per la concorrenza e il mercato e presuppone il previo parere motivato e il mancato adeguamento dell’amministrazione. Il perfezionamento dell’operazione societaria non elimina l’interesse ad agire, poiché l’atto deliberativo omesso è prodromico all’operazione negoziale e l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non limita il potere dell’AGCM di contestare l’inerzia e ristabilire i controlli previsti dalla legge. Nel merito, il Collegio ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., ritenendo che l’esonero per le società quotate riguardi le disposizioni rivolte direttamente a tali società e non gli obblighi gravanti sulle pubbliche amministrazioni socie. Pertanto, gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. si applicano anche quando la partecipazione indiretta sia acquisita per il tramite di una società quotata. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisizione sia realizzata da una società controllata da una società in house, poiché l’operazione determina una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci e costituisce una decisione significativa non rimessa autonomamente alla società in house, soggetta al controllo analogo congiunto. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota di riscontro negativo al parere motivato e ha ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., e di trasmetterla all’AGCM ai sensi dell’art. 5, comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’annullamento, l’azione contro il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza, purché preceduta dal parere motivato e dal mancato adeguamento.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. dirette alle società quotate o alle loro controllate; non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali [...] nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato

  La deliberazione relativa all’acquisto, anche indiretto, di partecipazioni deve dimostrare analiticamente necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria e compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione [deve] inviare l’atto deliberativo [...] all’Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  La deliberazione di acquisizione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti per i controlli di rispettiva competenza.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Per le partecipazioni comunali è necessaria una deliberazione del consiglio comunale, redatta in conformità agli obblighi motivazionali dell’art. 5 T.U.S.P.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo si applica all’acquisto di partecipazioni anche indirette; la limitazione relativa alle società quotate opera per le disposizioni applicabili alle società e non elimina gli obblighi delle amministrazioni socie. L’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non esclude l’interesse a contestare l’inerzia.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio è stato inizialmente individuato, ma il giudizio è stato convertito al rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio instaurato dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, in ragione dell’unicità del bene giuridico della concorrenza tutelato.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale in rito abbreviato.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la possibile nomina di un commissario ad acta; il dispositivo non ha disposto tale nomina.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis l. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere, quando l’inerzia consista nella mancata adozione di atti imposti dalla legge e sia lesiva dell’interesse pubblico alla concorrenza e al corretto funzionamento del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate o le loro controllate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione secondo gli artt. 7 e 8 d.lgs. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, con dimostrazione della necessità istituzionale, della convenienza economica, della sostenibilità finanziaria e della compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, e deve trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house costituisce una decisione significativa idonea a determinare una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci; essa non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma richiede la deliberazione degli enti che esercitano il controllo analogo, con la motivazione prevista dal T.U.S.P.
• Il successivo perfezionamento del contratto di acquisto della partecipazione, e l’eventuale inefficacia negoziale prevista dall’art. 8, comma 2, d.lgs. 175/2016, non fanno venir meno l’interesse dell’AGCM a contestare l’omessa deliberazione amministrativa prodromica e a ottenere il ripristino dei controlli anticoncorrenziali previsti dalla legge.

Come è indicizzato