Sentenza n. 3144/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, impugnando i decreti ministeriali che hanno certificato il superamento dei tetti di spesa e dettato le linee guida, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti. Ha dedotto vizi propri e derivati degli atti, tra cui violazione di legge, eccesso di potere, retroattività della fissazione dei tetti regionali, lesione del legittimo affidamento, alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura, violazione dei termini normativi, dei principi costituzionali di legalità, irretroattività, libertà d'impresa, uguaglianza e tutela giurisdizionale, nonché dei principi eurounitari in materia di affidamento, concorrenza ed evidenza pubblica. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti della Regione Piemonte e della Valle d'Aosta che hanno individuato le aziende soggette al ripiano e quantificato le somme dovute, lamentando errori nell'inclusione delle voci di spesa, carenze istruttorie e vizi nel calcolo del fatturato e del quantum. Con ulteriori motivi aggiunti ha contestato gli avvisi di pagamento e gli atti regionali adottati in applicazione della disciplina sopravvenuta che consentiva il pagamento del 25% della quota originaria, prospettando anche l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, d.l. n. 95/2025, per violazione degli artt. 3, 24, 41 e 113 Cost. e dei principi dell'Unione europea.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto perché infondato. Il TAR ha ritenuto che il meccanismo del payback fosse già conoscibile dal 2015 nei suoi elementi essenziali: soggetti obbligati, percentuali di ripiano e criterio di calcolo fondato sull'incidenza del fatturato. La successiva fissazione dei tetti regionali nel 2019 e la loro attuazione nel 2022 non hanno introdotto retroattivamente un nuovo obbligo, ma hanno reso operativo un sistema legislativo già vigente. La misura non incide sulle gare o sui prezzi contrattuali, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori, e non è stata dimostrata una compromissione sproporzionata dei margini di utile. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha escluso la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost., dell'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU e dei principi di irretroattività e legittimo affidamento; ha inoltre escluso la dedotta violazione dell'art. 77 Cost., non ravvisando manifesta disomogeneità tra il decreto-legge originario e le disposizioni introdotte in sede di conversione. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono infatti attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le aziende e applicano percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità amministrativa o tecnica. La pretesa dell'impresa riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur e deve essere fatta valere davanti al giudice ordinario; è ammessa la riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. La questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, d.l. n. 95/2025 è stata dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza, poiché la ricorrente non aveva scelto di pagare la quota ridotta del 25% e la disposizione non doveva essere applicata per decidere la controversia. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ripiano a carico della regione interessata

  Ha introdotto il tetto di spesa per i dispositivi medici e, nella formulazione originaria, poneva il relativo ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre ... in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  Costituisce la base legislativa del payback: individua le imprese obbligate, le percentuali di concorso al ripiano, il criterio proporzionale fondato sul fatturato e la procedura di individuazione delle aziende soggette al pagamento.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha precisato il criterio di rilevazione del superamento del tetto e ha previsto la dichiarazione mediante decreto ministeriale.

• art. 8, d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  importo più esiguo (solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende; la disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non estendeva la riduzione a tutte le imprese.

• art. 7, commi 1 e 2, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento

  Ha previsto, per gli anni 2015-2018, l'estinzione dell'obbligazione mediante pagamento della quota ridotta del 25%; la questione di costituzionalità prospettata contro tale disposizione è stata ritenuta irrilevante nel giudizio.

• art. 11 c.p.a.

  la causa ... può essere riassunta davanti al giudice ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi

  Consente la translatio iudicii davanti al giudice ordinario dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, dovendosi applicare il criterio del petitum sostanziale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato utilizzato per instaurare il contraddittorio sulla questione del difetto di giurisdizione rilevata d'ufficio.

• art. 74 c.p.a.

  Il TAR ha richiamato precedenti conformi nella motivazione della sentenza.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  È stato richiamato insieme all'art. 74 c.p.a. per il riferimento a precedenti conformi.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri procedurali essenziali.

• art. 41 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta misura ragionevole e proporzionata rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 77, comma 2, Cost.

  La violazione per disomogeneità della legge di conversione sussiste solo in caso di evidente o manifesta mancanza di nesso con il decreto-legge originario; tale situazione è stata esclusa.

• artt. 24, 103 e 113 Cost.

  Sono stati invocati dalla ricorrente contro la preclusione delle azioni giurisdizionali prevista dalla disciplina del pagamento ridotto; la questione è stata dichiarata irrilevante perché la ricorrente non aveva aderito al pagamento ridotto.

• art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione della tutela patrimoniale e dell'affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48% prevista dall'art. 8 d.l. n. 34/2023, eliminando la condizione della rinuncia al contenzioso.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente compatibile il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, escludendo violazioni degli artt. 23 e 41 Cost., del principio di irretroattività e dell'affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo quando l'obbligo di ripiano, i soggetti obbligati, le percentuali di concorso e il criterio di calcolo erano già previsti dalla legge al momento delle gare e dei contratti; gli atti successivi di determinazione dei tetti e di attuazione rendono operativo un obbligo già esistente.
• La fissazione successiva del tetto regionale non lede di per sé il legittimo affidamento dei fornitori quando il tetto nazionale, assunto come parametro di riferimento, era già noto e il tetto regionale è stato poi fissato nella medesima misura, purché non sia dimostrata una compromissione sproporzionata dell'equilibrio economico dell'impresa.
• Il payback non altera le procedure di gara né il contenuto dei contratti di fornitura quando opera esternamente sul fatturato complessivo dell'impresa, senza modificare quantità richieste o prezzi contrattuali, e costituisce un onere prevedibile collegato alla disciplina della spesa sanitaria.
• Le controversie contro i provvedimenti regionali che, in applicazione di criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende e calcolare matematicamente il quantum dovuto riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano alla giurisdizione ordinaria.
• La qualificazione formale di un atto regionale come provvedimento impugnabile davanti al giudice amministrativo non determina la giurisdizione, che deve essere stabilita in base alla natura effettiva dell'attività esercitata e al petitum sostanziale.
• Una questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando la disposizione censurata non deve essere applicata per decidere la controversia concreta, come nel caso in cui il ricorrente non abbia scelto di avvalersi del meccanismo normativo di pagamento ridotto cui la censura si riferisce.

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