Sentenza n. 1419/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale di autorizzazione paesaggistica relativo a un progetto di recupero funzionale a uso residenziale di un rustico situato nella precollina torinese, ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico e classificata nella sottoclasse di stabilità IIIb3 (C). Il progetto prevedeva il mantenimento delle murature e delle parti conservabili dell'edificio, la ricostruzione delle sole porzioni crollate, la conservazione della sagoma e della volumetria originarie, oltre alla realizzazione di parcheggi pertinenziali. Il Comune aveva respinto l'istanza ritenendo l'intervento riconducibile alla ristrutturazione edilizia prevista dall'art. 4, comma 33, lett. d1.b), delle NUEA e, perciò, escluso nella sottoclasse IIIb3 (C) dall'art. 3.1.2, comma 30, dell'Allegato B delle NUEA. Il diniego richiamava inoltre l'autonomia e la natura presupposta dell'autorizzazione paesaggistica rispetto al titolo edilizio, ritenendo non accoglibile l'istanza in assenza della possibilità di rilascio del titolo edilizio. Il ricorrente ha dedotto, tra l'altro, la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi, la violazione delle norme in materia di autorizzazione paesaggistica, edilizia e tutela idrogeologica, il difetto di istruttoria e motivazione, l'erronea qualificazione dell'intervento, il travisamento dei presupposti, l'irragionevolezza e l'illegittimità delle disposizioni urbanistiche applicate. Il Comune ha eccepito l'acquiescenza ai precedenti dinieghi, la tardività delle contestazioni relative a una precedente comunicazione e la novità di alcune censure; tali eccezioni sono state contestate dal ricorrente. Il Ministero della Cultura e la Soprintendenza hanno chiesto di essere estromessi, sostenendo di essere rimasti estranei al procedimento.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio il Ministero della Cultura e la Soprintendenza, poiché non erano stati interpellati dal Comune e non avevano partecipato al procedimento conclusosi con il diniego. Ha respinto le eccezioni del Comune: i precedenti dinieghi riguardavano istanze diverse e non comportavano acquiescenza; le contestazioni sulla precedente comunicazione costituivano argomentazioni rafforzative e non autonome impugnazioni tardive; le relazioni tecniche prodotte in giudizio servivano a sviluppare censure già tempestivamente dedotte e non introducevano motivi nuovi. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il diniego non era stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis della l. 241/1990. Secondo il TAR, il procedimento di autorizzazione paesaggistica implica un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa e richiede quindi un pieno contraddittorio procedimentale. Dopo la novella del 2020, l'omessa comunicazione dei motivi ostativi determina, nei procedimenti discrezionali, l'annullamento del provvedimento senza che l'Amministrazione possa invocare la sanatoria processuale dell'art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990. In ogni caso, non era dimostrato che l'esito fosse inevitabile: le relazioni tecniche del ricorrente mettevano in discussione la qualificazione dell'intervento come integrale demolizione e ricostruzione, evidenziando il mantenimento e la conservazione delle murature e dei pilastri esistenti. La diversa qualificazione dei lavori poteva incidere sia sull'applicabilità delle norme urbanistiche ostative sia sulla valutazione dell'impatto sull'assetto idrogeologico e sulla compatibilità dell'intervento. Sono state pertanto accolte anche le censure di difetto di istruttoria formulate con la seconda e la terza censura. Il diniego è stato annullato ai fini del riesame. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione preventiva dei motivi ostativi è inderogabile nel procedimento esaminato; la sua omissione ha viziato il diniego.

• art. 21-octies l. 241/1990

  A seguito della novella del 2020, nei procedimenti discrezionali l'omessa comunicazione dei motivi ostativi non è sanabile mediante la dimostrazione giudiziale che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di autorizzazione paesaggistica è caratterizzato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa e richiede un adeguato contraddittorio procedimentale.

• art. 148 d.lgs. 42/2004

  È richiamato tra le disposizioni regolatrici del procedimento paesaggistico, nel contesto della censura relativa alle garanzie procedimentali.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell'intervento edilizio rileva per determinare il regime applicabile e la compatibilità dell'opera con la disciplina urbanistica e idrogeologica.

• art. 4 d.lgs. 42/2004

  l'autorizzazione paesaggistica costituisca “atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio”

  Il richiamo alla natura autonoma e presupposta dell'autorizzazione paesaggistica non consente di respingere l'istanza sulla sola base dell'asserita futura impossibilità di rilascio del titolo edilizio, soprattutto in assenza di adeguata istruttoria.

• art. 7 l.r. Piemonte 16/2018

  È richiamato quale base regionale dell'intervento di recupero funzionale del rustico.

• art. 3.1.2, comma 30, Allegato B delle NUEA del PRG di Torino

  La disposizione era stata applicata dal Comune per escludere l'intervento di ristrutturazione edilizia nella sottoclasse IIIb3 (C), ma la sua applicazione richiede la corretta qualificazione dei lavori e una completa istruttoria.

• art. 4, comma 33, lett. d1.b), delle NUEA del PRG di Torino

  gli interventi che prevedono la integrale demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma dell'edificio preesistente e rispettando l'originario posizionamento

  La riconduzione del progetto a tale categoria è stata posta in dubbio dalle relazioni tecniche, che prospettavano il mantenimento di murature e pilastri esistenti.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità della parte.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente alla normativa nazionale, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, caratterizzato da discrezionalità tecnico-valutativa, la preventiva comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis della l. 241/1990 costituisce una garanzia procedimentale inderogabile e deve consentire un pieno contraddittorio sugli elementi tecnici rilevanti.
• Dopo la modifica normativa del 2020, l'omessa comunicazione dei motivi ostativi non è sanabile, nei procedimenti discrezionali, mediante la prova giudiziale che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; il provvedimento deve essere annullato per violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990.
• Quando il diniego di autorizzazione paesaggistica dipende dalla ritenuta incompatibilità dell'intervento con norme urbanistiche o idrogeologiche, l'Amministrazione deve previamente qualificare correttamente i lavori sulla base di un'istruttoria completa e attendibile.
• La diversa qualificazione dell'intervento edilizio può incidere sia sull'applicabilità delle disposizioni urbanistiche che vietano determinati lavori in una specifica classe di stabilità, sia sulla valutazione dell'impatto dell'opera sull'assetto idrogeologico e sulla compatibilità paesaggistica; non è quindi sufficiente una qualificazione apodittica come integrale demolizione e ricostruzione.

Come è indicizzato