Sentenza n. 202/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato il nuovo modello di approvvigionamento dei farmaci oncologici ad alto costo e dei farmaci per la sclerosi multipla. Il decreto impugnato prevedeva che l’A.S.Re.M. acquistasse i farmaci per i pazienti regionali e garantisse soltanto il primo ciclo terapeutico per i pazienti extraregionali, demandando i cicli successivi alle Regioni di provenienza, salvo che emergessero generiche “criticità organizzative” tali da impedire la disponibilità dei farmaci. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, l’assenza di un adeguato periodo transitorio, l’indeterminatezza della clausola di salvaguardia, il rischio di interruzione della continuità terapeutica, carenza di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza, sproporzione, mancato bilanciamento tra tutela della salute e contenimento della spesa, violazione dell’art. 10 del d.l. 158/2012, violazione o elusione della precedente sentenza del TAR Molise n. 148/2024 e nullità per elusione del giudicato. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e interesse, l’improcedibilità derivante dalla clausola di salvaguardia contenuta nel contratto per l’acquisto delle prestazioni sanitarie e l’infondatezza delle censure, sostenendo che il sistema fosse già applicato in altre Regioni, fondato su adeguata istruttoria e assistito da una clausola residuale idonea a garantire la continuità terapeutica.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. La struttura sanitaria è legittimata a impugnare gli atti perché, essendo responsabile dell’assistenza ai pazienti, necessita della disponibilità tempestiva dei farmaci; sussiste inoltre un interesse concreto, poiché l’assenza di garanzie operative nei rapporti tra le Regioni può incidere sull’effettività delle cure da essa somministrate. La clausola contrattuale di rinuncia alle impugnazioni riguarda esclusivamente tetti di spesa e tariffe, non le modalità di approvvigionamento dei farmaci extra tariffa. Nel merito, il ricorso è stato accolto limitatamente al vizio di irragionevolezza e contraddittorietà. Il decreto non ha previsto un periodo transitorio generale, astratto e adeguato, anteriore all’operatività del nuovo sistema: la fornitura del solo primo ciclo terapeutico da parte dell’A.S.Re.M. non è sufficiente, soprattutto perché la struttura privata non può acquistare direttamente i farmaci e occorrono accordi e procedure interregionali per assicurare continuità e tempestività delle terapie. È stata inoltre ritenuta inadeguata la clausola che subordina la fornitura dei cicli successivi alla comparsa di “criticità organizzative”, poiché tale espressione non è sufficientemente precisa e oggettiva e il decreto non stabilisce modalità e tempi dell’intervento regionale. I chiarimenti successivi contenuti in una nota regionale non possono colmare tali carenze, in assenza di specifici accordi interregionali. L’Amministrazione dovrà quindi rideterminare la durata del periodo transitorio e specificare il contenuto e il funzionamento della clausola di salvaguardia; il tempo trascorso durante il giudizio non vale come periodo transitorio, essendo mancata nel frattempo una disciplina certa. Sono state respinte le ulteriori censure: non vi è elusione del precedente giudicato, che aveva accertato soltanto profili di irragionevolezza senza vincolare le future scelte discrezionali; la qualità di polo di eccellenza e la possibile incidenza sull’attrattività della struttura non rendono di per sé illegittimo il nuovo modello; l’impostazione generale, diretta a imputare alle Regioni di provenienza i costi dei pazienti extraregionali, è stata ritenuta coerente con il contenimento della spesa e con assetti adottati in altre Regioni. I provvedimenti sono stati annullati nei limiti dell’interesse della ricorrente. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La ricorrente ha invocato la nullità per violazione o elusione del giudicato, ma il TAR ha escluso che il precedente arresto giudiziale avesse imposto uno specifico contenuto alla nuova azione amministrativa; non è stata quindi ravvisata nullità per elusione del giudicato.

• art. 10 d.l. 158/2012, convertito in l. 189/2012

  La violazione della disposizione sulla disponibilità dei medicinali a carico del Servizio sanitario nazionale è stata dedotta dalla ricorrente, ma la censura non è stata accolta autonomamente.

• art. 8-bis d.lgs. 502/1992

  Richiamato dalla difesa erariale per sostenere che il decreto non incide sulla libertà dei pazienti di scegliere la struttura erogatrice; il TAR ha ritenuto comunque illegittimi, nei limiti indicati, il regime transitorio e la clausola di salvaguardia.

• art. 100 c.p.c., applicabile tramite art. 39 c.p.a.

  Invocato dalle amministrazioni per contestare l’interesse a ricorrere; il TAR ha invece riconosciuto l’interesse concreto e attuale della struttura sanitaria.

• art. 1, comma 3, D.C.A. n. 129/2025

  Sono garantiti i cicli successivi al primo ai pazienti residenti in altre Regioni nell’ipotesi in cui emergano criticità organizzative tali da non consentire la disponibilità dei farmaci da parte delle Regioni di residenza; al fine di garantire la continuità terapeutica.

  La clausola è stata ritenuta irragionevole e inadeguata perché non definisce in modo sufficientemente preciso e oggettivo le criticità organizzative né le modalità e i tempi dell’intervento regionale necessario a garantire la continuità delle cure.

Massime di principio

• Quando una disciplina sanitaria trasferisce a soggetti pubblici diversi da quello che ha finora assicurato l’approvvigionamento di farmaci salvavita l’onere di procurare i medicinali, l’amministrazione deve prevedere un periodo transitorio generale, astratto, congruo e proporzionato, anteriore all’avvio operativo del nuovo sistema; la mera copertura del primo ciclo terapeutico non è sufficiente.
• In materia di continuità delle terapie, una clausola di salvaguardia subordinata a generiche “criticità organizzative” è illegittima se non individua criteri precisi e oggettivi per accertare tali criticità e non disciplina modalità e tempi dell’intervento amministrativo necessario a garantire tempestivamente i farmaci.
• Il tempo trascorso durante il processo non può essere considerato, di per sé, un adeguato periodo transitorio quando, nelle more del giudizio, gli operatori pubblici e privati siano rimasti privi di regole di azione certe cui conformarsi.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte di programmazione e contenimento della spesa sanitaria deve rispettare l’ampia discrezionalità dell’amministrazione, ma comprende la verifica della ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza del bilanciamento tra sostenibilità finanziaria ed effettività della tutela della salute.
• Una struttura sanitaria accreditata e contrattualizzata è legittimata e ha interesse a impugnare gli atti che disciplinano l’approvvigionamento dei farmaci necessari alle prestazioni erogate, anche quando l’atto non incida direttamente sul rapporto contrattuale, se l’assetto organizzativo può compromettere la tempestività e l’effettività delle cure somministrate.

Come è indicizzato