Cassazione Civile, Ordinanza n. 04331/2024 del 19/02/2024

Esito

La controversia

La società concessionaria impugnava davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche la deliberazione regionale e i successivi decreti attuativi con cui veniva consentita la prosecuzione transitoria dell'esercizio di derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico e veniva determinato un canone aggiuntivo previsto dalla normativa regionale. In sede di ricorso per cassazione censurava: 1) la ritenuta legittimità costituzionale dell'art. 53 bis della legge regionale lombarda, sostenendo il contrasto con la disciplina statale sulle concessioni e con vari parametri costituzionali, oltre che con il legittimo affidamento e la parità di trattamento; 2) la violazione di direttive europee in materia di energia elettrica e fonti rinnovabili, per asserita discriminazione e disincentivo agli investimenti; 3) la violazione dei principi di stabilità dei regimi di sostegno alle rinnovabili; 4) l'eccesso di potere giurisdizionale del TSAP, che avrebbe sconfinato nel merito amministrativo valutando la congruità del canone anziché limitarsi al sindacato di legittimità; 5) la violazione dei principi statali di onerosità e proporzionalità del canone, poiché il parametro provvisorio era stato fissato in misura unica per tutti gli impianti, senza considerare le specificità e la redditività dei singoli siti.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi tre motivi perché la previsione del canone aggiuntivo per la prosecuzione temporanea della gestione dopo la scadenza della concessione è già stata ritenuta legittima dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità: il canone ha natura corrispettiva/indennitaria, non tributaria, ed è giustificato dallo sfruttamento ulteriore della derivazione e di impianti già ammortizzati; non vi è violazione dei principi di ragionevolezza, uguaglianza, libertà di iniziativa economica, né delle norme europee invocate, né dell'art. 97 Cost. Ha inoltre escluso il denunciato sconfinamento del TSAP nel merito amministrativo, rilevando che il giudice si è limitato a verificare ragionevolezza, proporzionalità e assenza di arbitrarietà della scelta amministrativa, potendo disattendere la verificazione con adeguata motivazione. Anche il quinto motivo è stato respinto, perché il criterio oggettivo e unitario del canone provvisorio, con successivo conguaglio e limite del 20% della rendita, non viola i principi statali di proporzionalità e onerosità della concessione. La società ricorrente è stata condannata alle spese ed è stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 53 bis l.r. Lombardia 12 dicembre 2003 n. 26

  consente la previsione di un canone aggiuntivo per la prosecuzione transitoria delle derivazioni idroelettriche; la sua legittimità è stata ritenuta conforme ai limiti costituzionali e ai principi statali di onerosità e proporzionalità.

• art. 12, comma 8 bis, d.lgs. 16 marzo 1999 n. 79

  è richiamato dalla ricorrente come norma statale che imporrebbe la continuità delle medesime condizioni economiche; la Corte esclude che impedisse alla Regione di introdurre un canone aggiuntivo nei limiti consentiti.

• art. 23 Cost.

  non risulta violato perché il canone aggiuntivo non è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta in senso tributario, ma come corrispettivo/indennità connesso alla prosecuzione della gestione.

• art. 3 Cost.

  non vi è violazione del principio di uguaglianza, sia perché le discipline regionali possono differire tra territori diversi, sia perché non sono comparabili le posizioni degli ex concessionari rispetto a chi gestisce concessioni non scadute.

• art. 41 Cost.

  la previsione del canone aggiuntivo non costituisce irragionevole compressione della libertà di iniziativa economica privata, essendo giustificata dal beneficio ulteriore ricavato dall'ex concessionario.

• art. 53 Cost.

  non è pertinente a fondare la censura, poiché il canone aggiuntivo non presenta i tratti dell'imposta e non dipende da capacità contributiva in senso proprio.

• art. 97 Cost.

  non è violato, poiché il canone aggiuntivo è funzionale a imparzialità ed economicità dell'azione amministrativa e non è un incentivo a ritardare le gare.

• art. 117 Cost.

  non risulta violato né sotto il profilo della competenza legislativa, né per contrasto con fonti sovranazionali invocate dalla ricorrente.

• art. 119 Cost.

  la censura di violazione non è stata accolta, essendo ritenuta legittima la disciplina regionale del canone nei limiti della competenza attribuita.

• art. 360 n. 1 c.p.c.

  è richiamato per la denuncia di eccesso di potere giurisdizionale; la Corte esclude che il TSAP abbia sconfinato nel merito.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  è la norma processuale invocata per i motivi di violazione di legge sostanziale e costituzionale.

• art. 360 n. 5 c.p.c.

  non risulta specificamente decisivo nel testo, ma il ricorso è stato costruito su violazioni di legge e giurisdizione, non su vizio motivazionale.

• art. 111, comma 8 Cost.

  richiamato nel motivo sull'eccesso di potere giurisdizionale, ma la Corte esclude la violazione del limite esterno della giurisdizione.

• art. 201 t.u. 1775/1933

  indica l'ambito della giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, che rimane un sindacato di legittimità e non di merito.

• d.l. 14 dicembre 2018 n. 135, convertito dalla l. 11 febbraio 2019 n. 12

  richiamato come conferma della possibilità per le Regioni di prevedere canoni aggiuntivi; la Corte osserva che la normativa statale successiva presuppone l'esistenza di discipline regionali già vigenti.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115

  consente il raddoppio del contributo unificato nei casi previsti.

• l. 24 dicembre 2012 n. 228

  modifica il regime del contributo unificato richiamato dalla Corte.

• art. 375 c.p.c.

  dopo la riforma, la pubblica udienza è solo eccezionale; nel caso la Corte decide in camera di consiglio perché la questione non presenta il requisito della particolare rilevanza.

• art. 380 bis 1 c.p.c.

  richiamato quale rito ordinario camerale per la decisione del ricorso.

• art. 66 cod. proc. amm.

  la verificazione è strumento di accertamento tecnico-ricognitivo, non vincolante per il giudice.

• art. 67 cod. proc. amm.

  la consulenza tecnica consente invece un giudizio tecnico di tipo valutativo.

• art. 89 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112

  richiamato come base dei principi statali di onerosità e proporzionalità del canone di concessione.

• art. 3, par. 1, direttiva 2009/72/CE

  invocato dalla ricorrente; la Corte ne esclude la violazione rispetto ai concessionari che proseguono l'esercizio dopo la scadenza.

• art. 3, par. 4, direttiva 2019/944/UE

  invocato dalla ricorrente; la Corte ritiene che non osti al canone aggiuntivo giustificato dal beneficio ulteriore ottenuto.

• direttiva 2001/77/CE

  richiamata per la stabilità dei regimi di sostegno alle rinnovabili; la Corte ne esclude la violazione.

• direttiva 2009/28/CE

  richiamata dalla ricorrente; la Corte esclude che la previsione del canone aggiuntivo contrasti con i principi di incentivazione delle rinnovabili.

• direttiva 2018/2001/UE

  richiamata per la medesima finalità; la Corte non ravvisa incompatibilità.

Massime di principio

• Quando una Regione disciplina il canone relativo alla prosecuzione temporanea dell'esercizio di una derivazione idroelettrica dopo la scadenza della concessione, la misura aggiuntiva può essere legittimamente prevista se resta entro i principi fondamentali statali di onerosità della concessione e di proporzionalità rispetto allo sfruttamento della risorsa pubblica e all'utilità economica del concessionario.
• Il canone aggiuntivo dovuto dall'ex concessionario non ha natura di imposta, ma di corrispettivo o misura indennitaria collegata al beneficio ulteriore tratto dalla prosecuzione dell'uso dell'impianto e della derivazione oltre il termine concessorio.
• La diversità di disciplina tra Regioni, in materia rientrante nella competenza legislativa concorrente sull'energia, non integra di per sé violazione del principio di uguaglianza, perché è conseguenza fisiologica dell'attribuzione alle Regioni del potere di disciplinare il quantum nei limiti dei principi statali.
• Non sussiste disparità di trattamento tra concessionari con concessione scaduta e concessionari con concessione ancora in corso, poiché le due situazioni non sono comparabili: solo i primi ottengono un'utilità ulteriore e non prevista derivante dalla prosecuzione dell'esercizio con impianti già ammortizzati.
• Il giudice chiamato a controllare la legittimità di un provvedimento amministrativo non può sostituire le proprie valutazioni di opportunità o convenienza a quelle dell'amministrazione; il sindacato deve arrestarsi alla verifica di ragionevolezza, proporzionalità, non arbitrarietà e assenza di vizi di legittimità.
• La verificazione tecnica non vincola il giudice, che può disattenderne le conclusioni purché dia adeguata motivazione del dissenso.
• La fissazione provvisoria di un canone unitario per tutti gli impianti può essere legittima se è sorretta da criteri oggettivi e ragionevoli, dalla provvisorietà della misura e dalla previsione di successivi conguagli e di un parametro definitivo più aderente alla redditività concreta.

Come è indicizzato