Sentenza n. 59/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aggiudicataria di una procedura aperta regionale aveva stipulato con la Regione Basilicata una convenzione, ai sensi dell’art. 26 della l. n. 488/1999, per la successiva eventuale conclusione di contratti attuativi con le aziende del servizio sanitario regionale. Nonostante plurimi solleciti, l’ASL di Matera, quale Azienda Raggruppante, non aveva sottoscritto alcun contratto attuativo. La ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, la condanna alla stipula del contratto e, in subordine, il risarcimento in forma specifica o per equivalente. Ha sostenuto che l’obbligo di stipulare derivasse dall’art. 32, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016, dal disciplinare di gara e dall’art. 4 della convenzione, che prevedeva la sottoscrizione dei singoli contratti entro sessanta giorni. L’ASL di Matera ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa e la tardività del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda avverso il silenzio, ritenendo insussistente un obbligo dell’amministrazione di provvedere mediante la stipula dei contratti attuativi. Ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando che, nella fase tra la stipula della convenzione quadro e l’avvio dell’esecuzione, l’amministrazione conserva poteri autoritativi e discrezionali in ordine all’an, al quando e al quantum dei servizi da affidare; la posizione dell’operatore economico è quindi di interesse legittimo. Ha respinto anche l’eccezione di tardività, poiché i reiterati solleciti, da ultimo quello del 19 febbraio 2025, manifestavano il perdurante interesse alla conclusione del procedimento e consentivano la riproposizione dell’istanza. Nel merito, l’art. 32, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016 è stato ritenuto già osservato con la sottoscrizione della convenzione del 13 ottobre 2020 e non applicabile alla stipula dei successivi contratti attuativi. La convenzione è un contratto normativo, destinato a disciplinare eventuali futuri affidamenti, senza imporre alle amministrazioni di procedere necessariamente agli ordinativi. L’art. 4 della convenzione qualificava espressamente la stipula dei contratti attuativi come eventuale e stabiliva che le obbligazioni sorgessero solo con la loro conclusione. La previsione del termine di sessanta giorni è stata interpretata come applicabile soltanto qualora l’amministrazione avesse già deciso, discrezionalmente, di concludere il contratto attuativo. Le domande risarcitorie sono state rimesse alla trattazione con rito ordinario ai sensi dell’art. 117, comma 6, c.p.a.; la decisione sulle spese è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio e il termine per proporla; la domanda presuppone l’esistenza di un obbligo dell’amministrazione di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Si applica al rito avverso il silenzio; il comma 6 consente di trattare con rito ordinario le domande risarcitorie proposte congiuntamente.

• art. 32, comma 8, d.lgs. n. 50/2016

  Divenuta efficace l’aggiudicazione … la stipulazione del contratto di appalto o di concessione ha luogo entro i successivi sessanta giorni

  L’obbligo di stipula è stato ritenuto adempiuto con la sottoscrizione della convenzione conseguente all’aggiudicazione e non estensibile ai successivi contratti attuativi.

• art. 26 l. n. 488/1999

  l'impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni

  La convenzione quadro ha natura di contratto normativo e non impone alle amministrazioni di effettuare ordinativi o di concludere contratti attuativi.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il TAR ne ha applicato il termine dilatorio disponendo lo stralcio della memoria dell’ASL di Matera depositata tardivamente.

• art. 30 c.p.a.

  Costituisce il fondamento delle domande risarcitorie, rimesse alla trattazione con rito ordinario senza essere definite nella sentenza non definitiva.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della richiesta di condanna alla stipula e del risarcimento in forma specifica.

• art. 2058 c.c.

  Richiamato quale fondamento della domanda di risarcimento in forma specifica.

Massime di principio

• La convenzione quadro stipulata ai sensi dell’art. 26 della l. n. 488/1999 ha natura di contratto normativo e, salvo diversa previsione inequivoca, non obbliga l’amministrazione a effettuare ordinativi né a concludere i successivi contratti attuativi.
• La clausola che prevede la stipula dei contratti attuativi entro un determinato termine, se coordinata con una clausola che qualifica tali contratti come eventuali e fa sorgere le obbligazioni soltanto con la loro conclusione, opera esclusivamente dopo che l’amministrazione abbia deciso discrezionalmente di procedere alla stipula.
• L’azione avverso il silenzio è accoglibile soltanto quando, in capo all’amministrazione, sia configurabile uno specifico obbligo giuridico di provvedere; non può essere utilizzata per imporre l’esercizio di una scelta discrezionale relativa all’an, al quando o al quantum di un affidamento attuativo.
• Nella fase tra la stipula della convenzione quadro e l’avvio dell’esecuzione dei contratti attuativi, l’amministrazione conserva poteri autoritativi e discrezionali; la posizione dell’operatore economico che aspira alla stipula è pertanto qualificabile come interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa.
• La reiterazione di solleciti diretti a ottenere la conclusione del procedimento manifesta il perdurante interesse dell’istante e impedisce di considerare automaticamente tardiva l’azione avverso il silenzio, ferma la verifica dei presupposti previsti dall’art. 31, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato