Sentenza n. 482/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera di approvazione della Terza Variante al PGT, nonché la precedente delibera di adozione, deducendo quattro gruppi di censure. In primo luogo, ha contestato l’imposizione, a proprio carico, non soltanto della cessione gratuita dell’area di sedime, ma anche della realizzazione di una strada di collegamento posta a sud dell’ATP 59, sostenendo che tale obbligo fosse innovativo rispetto alla precedente Variante del 2019, non adeguatamente motivato e difforme rispetto alla disciplina adottata. Ha inoltre lamentato che il Comune non avesse considerato la rotatoria già realizzata nel 2010 dalla società, per un costo di 601.000 euro, a scomputo degli oneri di urbanizzazione e delle monetizzazioni degli standard, in esecuzione di precedenti accordi. Ha infine dedotto che l’imposizione della strada, essendo l’opera collocata fuori comparto, violasse l’art. 8 della legge n. 765/1967. In secondo luogo, la ricorrente ha contestato autonomamente il mancato riconoscimento della rotatoria ai fini dell’esonero dall’obbligo di realizzare la nuova strada, sostenendo che la rinuncia contenuta nell’atto unilaterale d’obbligo del 2010 riguardasse soltanto il rimborso monetario e non lo scomputo futuro dagli oneri. In terzo luogo, ha censurato il rigetto della richiesta di sostituire il piano attuativo con il permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, deducendo illogicità e irragionevolezza in ragione del grado di urbanizzazione e accessibilità dell’area. In quarto luogo, ha contestato il diniego dell’insediamento di medie strutture di vendita fino a 2.500 mq, sostenendo che l’esclusione fosse incompatibile con l’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e con la possibilità di mutare la destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. Quanto alla strada a sud dell’ATP 59, ha ritenuto legittima la scelta comunale di ridefinire, con la nuova Variante, le modalità di attuazione di un precedente piano attuativo ormai decaduto per decorso del termine decennale. La pianificazione urbanistica è espressione di ampia discrezionalità amministrativa e non richiede una motivazione rafforzata per il solo fatto di modificare previsioni precedenti, salvo che queste abbiano generato un’aspettativa qualificata attraverso un piano attuativo approvato o convenzionato ancora rilevante; nel caso concreto tale aspettativa non sussisteva, essendo il precedente piano decaduto e non risultando contestata la causa non imputabile al Comune. La previsione della realizzazione della strada, anche se collocata fuori comparto, non è stata ritenuta manifestamente illogica, irragionevole o viziata da travisamento, trattandosi di un potenziamento della rete viabilistica coerente con le dimensioni e le caratteristiche dell’ambito. Il Comune non era inoltre tenuto a scomputare o rimborsare il costo della rotatoria già realizzata, poiché l’atto unilaterale d’obbligo del 1° marzo 2010 conteneva una rinuncia espressa a qualsiasi richiesta di rimborso in caso di mancata sottoscrizione della convenzione urbanistica; riconoscere comunque lo scomputo futuro avrebbe vanificato la rinuncia e imposto al Comune un esborso sostanzialmente equivalente. È stato poi ritenuto legittimo il mantenimento del piano attuativo quale unico strumento di attuazione: l’ATP 59 riguarda un’area di notevole estensione, già qualificata come area di escavazione dismessa, con rilevanti potenzialità edificatorie e destinazioni produttive, industriali e commerciali all’ingrosso, tali da richiedere una progettazione unitaria e importanti interventi di urbanizzazione. Il permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001 è invece riservato a interventi di entità non particolare e ad ambiti con esigenze urbanizzative e infrastrutturali di bassa complessità. Infine, il diniego delle medie strutture di vendita è stato ritenuto compatibile con l’art. 23-ter, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, che fa salva la diversa disciplina delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali. Il Comune poteva quindi limitare le destinazioni d’uso in presenza di esigenze di interesse pubblico, motivando il diniego con il carattere conservativo della Variante e con la necessità di verifiche ambientali e di compatibilità con il PTCP qualora fosse stata introdotta la nuova destinazione.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato è utilizzabile per interventi non particolarmente rilevanti, inseriti in ambiti nei quali le esigenze di urbanizzazione, infrastrutturazione e dotazione di standard presentano bassa complessità; non è idoneo a sostituire il piano attuativo per un comparto esteso, non urbanizzato e con rilevanti esigenze di organizzazione unitaria.

• art. 23-ter, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Salva diversa previsione delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali

  La regola della libera modificabilità della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale non impedisce agli strumenti urbanistici comunali di introdurre limitazioni o eccezioni, purché sorrette da esigenze di interesse pubblico e adeguatamente motivate.

• art. 8 l. n. 765/1967

  La previsione di un’opera viaria collocata fuori dal comparto non è di per sé illegittima nell’ambito della pianificazione urbanistica, quando il potenziamento della rete viabilistica non risulti manifestamente illogico, irragionevole o fondato su un travisamento dei fatti.

• atto unilaterale d’obbligo del 1° marzo 2010

  La rinuncia espressa a qualsiasi richiesta di rimborso delle spese e degli oneri relativi a un’opera di urbanizzazione, per il caso di mancata sottoscrizione della convenzione urbanistica, impedisce anche di far valere successivamente il relativo costo come diritto allo scomputo dagli oneri di una futura edificazione, se ciò vanificherebbe la rinuncia.

Massime di principio

• Le scelte compiute dall’amministrazione nella formazione e approvazione dello strumento urbanistico generale sono assistite da ampia discrezionalità e sono sindacabili in sede giurisdizionale soltanto per errori di fatto, manifesta abnormità, illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti; non è normalmente necessaria una motivazione analitica per ogni singola scelta pianificatoria.
• La modifica di una precedente destinazione urbanistica non impone una motivazione rafforzata quando la precedente disciplina non abbia dato luogo a un’aspettativa qualificata mediante un piano attuativo approvato o convenzionato ancora rilevante; la decadenza del precedente piano attuativo esclude, in assenza di ulteriori elementi, la permanenza di tale affidamento.
• Le osservazioni presentate dai privati durante il procedimento di formazione dello strumento urbanistico hanno natura di apporto collaborativo e il loro rigetto non richiede una confutazione analitica, essendo sufficiente una motivazione seria e ragionevole, coerente con gli interessi generali posti a fondamento della pianificazione.
• Il permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001 non può sostituire il piano attuativo quando l’intervento riguardi un comparto esteso, non completamente urbanizzato, con rilevanti potenzialità edificatorie e complesse esigenze di infrastrutturazione e di dotazione di standard, che richiedano una progettazione unitaria.
• L’art. 23-ter, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, nel consentire il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, fa salva la diversa disciplina degli strumenti urbanistici comunali; questi possono quindi escludere specifiche destinazioni, purché la scelta sia coerente con esigenze di interesse pubblico e adeguatamente motivata.

Come è indicizzato