Sentenza n. 1547/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La concessionaria dell’autostrada A1 ha impugnato l’accertamento emesso da ICA per conto del Comune di Bologna, relativo ai pontoni e viadotti autostradali che attraversano strade comunali, contestando anche il regolamento COSAP nella parte in cui impone un titolo autorizzatorio o concessorio. Ha dedotto: (1) violazione dell’art. 1, commi 792, 816 e 821, l. 160/2019 e dell’art. 3 l. 241/1990, nonché erroneità dei presupposti, carenza di motivazione e difetto di istruttoria, sostenendo che la concessione statale dell’autostrada esclude la necessità di un ulteriore titolo comunale e l’applicabilità della disciplina invocata dal Comune; (2) violazione dell’art. 63 d.lgs. 446/1997 e della legislazione autostradale, perché non occorrerebbe una concessione comunale per l’occupazione del soprassuolo e i viadotti, posti a un’altezza che non intralcia la circolazione, non comporterebbero sacrificio per la collettività; (3) insussistenza dei presupposti del canone perché le strade sottostanti non apparterrebbero al demanio o al patrimonio indisponibile comunale; (4) mancata valutazione del sacrificio imposto alla collettività, richiesta dall’art. 63, comma 2, lett. c), d.lgs. 446/1997; (5) esclusione della responsabilità sanzionatoria ai sensi dell’art. 4 l. 689/1981, essendo l’opera realizzata in forza di concessione legislativa; (6) violazione del legittimo affidamento, considerato che le strutture insistono sul territorio da oltre cinquant’anni e la contestazione era intervenuta solo con l’atto impugnato; (7) duplicazione del canone già corrisposto allo Stato in base alla concessione autostradale e alla disciplina richiamata; (8) illegittimità dell’indennità maggiorata del 50%, fondata sull’asserita abusività dell’occupazione. Comune e concessionaria della riscossione hanno eccepito il difetto di giurisdizione e la tardività dell’impugnazione del regolamento; nel merito hanno chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa perché la controversia investe la legittimità dell’esercizio di poteri pubblici discrezionali del Comune nell’individuazione dei soggetti tenuti a chiedere la concessione e a corrispondere il canone. Ha inoltre ritenuto tempestiva l’impugnazione del regolamento: trattandosi di atto generale non direttamente lesivo, la lesione si è concretizzata con l’atto applicativo di accertamento. Nel merito ha richiamato la giurisprudenza del Consiglio di Stato e ha accolto il ricorso, assorbendo gli ulteriori profili. I pontoni autostradali sono parti inseparabili dell’infrastruttura autostradale statale, bene appartenente al demanio dello Stato; non configurano un’utilizzazione esclusiva di spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale, né una superficie sottratta all’uso pubblico imputabile alla concessionaria. La coesistenza e la prossimità fisica di beni appartenenti a demani diversi non determinano un rapporto di servitù o un obbligo di reciproca autorizzazione. Di conseguenza non era necessario un titolo comunale per mantenere le strutture e non erano dovuti il COSAP, l’indennità per occupazione abusiva, le sanzioni e gli ulteriori importi contestati. Gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti dell’interesse fatto valere. Spese compensate per la novità delle questioni al momento dell’instaurazione del giudizio.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  Dal combinato disposto delle norme che precedono discende – a contrario – che sono escluse dall’ambito applicativo del COSAP le occupazioni che non necessitano di concessione provinciale, ossia quelle che non si riferiscono a beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale, ovvero le ipotesi in cui il medesimo ente sia sprovvisto del potere di accordare (o negare) l’occupazione, in quanto involgenti interessi di più ampio rilievo.

  Il COSAP può gravare soltanto le occupazioni per le quali l’ente locale abbia il potere di rilasciare la concessione e che riguardino beni del suo demanio o patrimonio indisponibile; sono escluse le occupazioni di beni demaniali statali quando l’ente locale non ha il potere di autorizzarle.

• art. 822, comma 2, c.c.

  Nel caso di specie, non è contestata in atti la proprietà statale dell’infrastruttura autostradale di cui fanno parte integrante i pontoni sui quali si controverte, trovando quindi applicazione la regola di cui all’art. 822, comma 2 Cod. civ., a mente del quale “Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]”.

  Le autostrade appartenenti allo Stato fanno parte del demanio pubblico; i pontoni che ne costituiscono parte integrante seguono la natura demaniale dell’infrastruttura.

• art. 2 l. 463/1955

  La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale (e, dunque, la scelta di attraversare un territorio piuttosto che un altro) va quindi imputata al solo legislatore statuale, a nulla rilevando il mezzo in concreto prescelto per realizzare tali obiettivi, ad esempio la concessione (di costruzione e gestione) in luogo dell’esecuzione diretta.

  La scelta del tracciato autostradale e della sua realizzazione appartiene alla pianificazione statale; il ricorso alla concessione anziché all’esecuzione diretta non muta tale imputazione.

• art. 4 l. 689/1981

  La ricorrente ha invocato la causa di esclusione della responsabilità prevista dalla norma, ma il TAR ha assorbito tale profilo dopo aver accolto il ricorso sulla mancanza dei presupposti del COSAP e dell’occupazione abusiva.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La disposizione è richiamata per lo svolgimento dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato in modalità telematica; non è oggetto di una specifica statuizione di merito.

Massime di principio

• Il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche presuppone un’occupazione assoggettabile a concessione dell’ente locale e riferita a beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile di tale ente; non è dovuto quando l’occupazione riguarda una struttura appartenente al demanio statale e l’ente locale è privo del potere di autorizzarla.
• I pontoni e le altre strutture che costituiscono parte inseparabile di un’autostrada demaniale statale condividono la natura demaniale dell’infrastruttura; il loro sovrastare strade comunali non integra, di per sé, un’occupazione abusiva di suolo comunale e non richiede una concessione comunale.
• La mera prossimità o interferenza fisica tra beni appartenenti a demani pubblici diversi non determina un rapporto di utilizzazione esclusiva o una posizione servente di un bene rispetto all’altro, né comporta un obbligo reciproco di autorizzazione o il pagamento di un canone.
• Un regolamento generale non direttamente lesivo diviene impugnabile insieme al suo atto applicativo, dal quale deriva la lesione concreta; l’impugnazione proposta in tale momento non è tardiva.

Come è indicizzato