Sentenza n. 12017/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il parere negativo espresso dal Parco Archeologico dell’Appia Antica nell’ambito del procedimento di condono edilizio relativo a un manufatto realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico, nonché il successivo preavviso di rigetto comunicato da Roma Capitale. Ha dedotto, in primo luogo, la tardività del parere, sostenendo l’applicabilità del termine di 45 giorni previsto dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e chiedendo la declaratoria di inefficacia o nullità del parere ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990; in subordine, ha sostenuto che il parere tardivo non avrebbe potuto avere natura vincolante. Ha inoltre denunciato la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e dell’art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004, poiché il parere negativo sarebbe stato adottato senza previa comunicazione dei motivi ostativi e senza consentire al privato di partecipare al subprocedimento paesaggistico. Con i motivi aggiunti, dopo l’ostensione del parere, ha dedotto anche il difetto di motivazione e di istruttoria, lamentando la genericità delle ragioni del diniego e l’omessa considerazione del parere tecnico favorevole espresso da Roma Capitale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso l’Ente Regionale Parco dell’Appia Antica per carenza di legittimazione passiva. Ha dichiarato inammissibile l’impugnazione del preavviso di rigetto di Roma Capitale, qualificandolo come atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo e rilevando che il procedimento di condono non era ancora stato definito con un provvedimento conclusivo. Ha invece ritenuto immediatamente impugnabile il parere paesaggistico negativo, in quanto avente natura vincolante e idoneo a determinare l’arresto del procedimento. Nel merito, ha respinto la censura relativa alla tardività del parere: al procedimento di condono disciplinato dall’art. 32 l. 47/1985 si applica il termine speciale di 180 giorni, non il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146 d.lgs. 42/2004 per l’autorizzazione paesaggistica ordinaria. Ha accolto la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, rilevando che l’autorità tutoria, prima di adottare il parere negativo conclusivo del subprocedimento, avrebbe dovuto comunicare al privato i motivi ostativi e consentirgli un utile contraddittorio. Il successivo preavviso di rigetto comunale non ha sanato il vizio, perché è intervenuto dopo la conclusione del subprocedimento paesaggistico e non consentiva un’interlocuzione effettiva con l’autorità tutoria. Non è stata applicata la dequotazione dei vizi formali ex art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, trattandosi di valutazione tecnico-discrezionale e di violazione dell’art. 10-bis. Il motivo aggiunto relativo a motivazione e istruttoria è stato assorbito. Il parere negativo è stato annullato e il Parco Archeologico dell’Appia Antica è stato onerato di rieditare il potere, previa comunicazione al ricorrente dei motivi ostativi. Il Ministero è stato condannato alle spese per euro 2.000, mentre le spese nei confronti di Roma Capitale sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 32 l. 47/1985

  il parere dell’autorità tutoria va rilasciato “entro centottanta giorni”; “Fatte salve le fattispecie previste dall'articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”

  La disciplina speciale del condono edilizio stabilisce il termine di 180 giorni per il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo e non è sostituita dal termine di 45 giorni previsto per l’autorizzazione paesaggistica ordinaria.

• art. 146, commi 5 e 8, d.lgs. 42/2004

  Il termine di 45 giorni previsto dalla norma riguarda il procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica e non si applica al parere reso nell’ambito del procedimento di condono ex art. 32 l. 47/1985.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Anche nel subprocedimento paesaggistico relativo a una domanda di condono, l’autorità tutoria deve comunicare preventivamente i motivi ostativi quando intenda esprimere un parere negativo, consentendo al privato un contraddittorio effettivo e utile.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  “la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis”

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non è sanabile mediante la dequotazione dei vizi formali quando il provvedimento è discrezionale e adottato in violazione dell’art. 10-bis.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente per sostenere l’inefficacia o nullità del parere tardivo, ma la censura è stata respinta perché il termine applicabile era quello speciale di 180 giorni previsto dall’art. 32 l. 47/1985.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La fondatezza della censura relativa alla violazione del contraddittorio ha consentito di assorbire le ulteriori questioni di motivazione e istruttoria, essendo necessaria la riedizione del potere.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il Collegio ha motivato il proprio conformarsi a un precedente della stessa Sezione.

Massime di principio

• Nel procedimento di condono edilizio relativo a opere realizzate su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo è disciplinato dall’art. 32 l. 47/1985, quale disciplina speciale, e deve essere espresso entro 180 giorni dalla ricezione della richiesta; non trova applicazione il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146 d.lgs. 42/2004 per l’autorizzazione paesaggistica ordinaria.
• Il parere paesaggistico negativo reso dall’autorità tutoria nell’ambito del procedimento di condono è autonomamente impugnabile quando abbia natura vincolante e determini l’arresto immediato del procedimento, anche se non è ancora intervenuto il provvedimento comunale definitivo di diniego.
• Prima di adottare un parere paesaggistico negativo e conclusivo nell’ambito di un procedimento di condono, l’autorità tutoria deve comunicare al richiedente i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, consentendogli di presentare osservazioni idonee a incidere utilmente sulla determinazione finale.
• Il preavviso di rigetto comunicato dall’amministrazione procedente dopo la conclusione del subprocedimento paesaggistico non sana l’omessa comunicazione dei motivi ostativi da parte dell’autorità tutoria, perché non assicura un contraddittorio effettivo con l’autorità che ha formulato la valutazione negativa.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non è suscettibile di dequotazione ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando il parere negativo implica valutazioni tecnico-discrezionali e il procedimento è stato definito in violazione dell’art. 10-bis; in tal caso l’autorità deve rieditare il potere previa instaurazione del contraddittorio.

Come è indicizzato