Sentenza n. 1418/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio una precedente deliberazione con cui erano state riconosciute a strutture private accreditate un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la mancata attività intra-regionale durante l’emergenza Covid-19. Sono stati dedotti: superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione in ordine alla ponderazione tra interesse pubblico al ritiro e affidamento del privato; insussistenza di vizi originari della deliberazione annullata e conseguente uso dell’autotutela per ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale; illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, in asserita violazione dell’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori spettanti in base alla legge e non l’esercizio di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi relativi alla legittimità dell’annullamento d’ufficio, all’affidamento, alla partecipazione procedimentale, alla copertura finanziaria e all’estensione dei ristori all’attività extra-regionale. Il Collegio ha qualificato la controversia come attinente alla spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina emergenziale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. Secondo il giudice, i criteri di riconoscimento e quantificazione risultavano oggettivi e predeterminati — riduzione del fatturato e costo del lavoro — senza margini di discrezionalità amministrativa sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. La posizione azionata ha pertanto consistenza di diritto soggettivo. Il giudice amministrativo ha richiamato il principio secondo cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione ordinaria quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e l’amministrazione deve soltanto verificare la ricorrenza dei presupposti; la giurisdizione amministrativa ricorre invece quando la controversia riguarda una fase procedimentale discrezionale precedente all’attribuzione del beneficio oppure l’annullamento o la revoca per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha esercitato il potere di annullamento d’ufficio della precedente deliberazione; il TAR non ha esaminato la legittimità concreta dell’esercizio dell’autotutela per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l’indennizzo qualora la delibera fosse qualificata come revoca anziché annullamento; la relativa domanda non è stata esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale fondamento dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato (...)

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, in presenza dei presupposti normativi, un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro una misura massima predeterminata; tale disciplina concorre a fondare una posizione di diritto soggettivo quando l’amministrazione deve soltanto verificare i presupposti.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020.

• d.l. 149/2020

  Ha introdotto i commi 5-bis e 5-ter dell’art. 4 d.l. 34/2020, disciplinando il ristoro emergenziale a favore delle strutture private accreditate.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Ha previsto la possibilità di rimodulare o sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti durante l’emergenza, presupposto della disciplina dei ristori.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi, sovvenzioni e ristori pubblici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione compete soltanto la verifica oggettiva dei presupposti, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia relativa alla spettanza e alla misura di contributi emergenziali riconosciuti a strutture private accreditate sulla base di presupposti e criteri normativamente predeterminati riguarda una posizione di diritto soggettivo, anche quando l’amministrazione abbia adottato una delibera di annullamento d’ufficio dell’atto regionale che aveva recepito o attuato il beneficio.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia concerne una fase precedente caratterizzata da valutazioni discrezionali sull’attribuzione del beneficio oppure quando il beneficio già concesso viene ritirato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; non sussiste invece quando il nucleo della controversia riguarda la spettanza di una provvidenza legislativamente predeterminata.
• Dichiarato il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro i termini di legge, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato