Parere n. 192/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento dei decreti con cui il Ministero della salute, nell’ambito della procedura di riconoscimento in Italia del titolo spagnolo di “Técnico Superior en Higiene Bucodental”, ha subordinato il riconoscimento al superamento di una misura compensativa, consistente alternativamente in una prova attitudinale relativa a 14 discipline oppure in un tirocinio di adattamento. Sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 206/2007, con particolare riferimento agli artt. 4, 6, 16, 19, 20, 21, 22 e 23, l’eccesso di potere per manifesta illogicità, abuso di potere, carenza di istruttoria e di motivazione, la violazione dei principi di libera circolazione, concorrenza, iniziativa economica, buon andamento e non discriminazione, nonché l’illegittimità e sproporzione della misura compensativa. I ricorrenti hanno sostenuto che il percorso formativo spagnolo sarebbe sostanzialmente sovrapponibile a quello italiano e che il riconoscimento avrebbe dovuto essere automatico o comunque subordinato a una misura meno gravosa. Il Ministero ha sostenuto di aver rinnovato l’istruttoria in esecuzione di precedenti pronunce del giudice amministrativo, procedendo a una dettagliata comparazione dei percorsi formativi e rideterminando la misura compensativa in una prova attitudinale o in un tirocinio di adattamento di 24 mesi.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha disposto il rigetto. È stato rilevato che il Ministero ha svolto una compiuta e documentata analisi comparativa tra il percorso spagnolo e quello italiano, evidenziando rilevanti divergenze qualitative e contenutistiche. Il titolo spagnolo era stato conseguito presso un centro di formazione non universitario, attraverso un percorso biennale di 2.000 ore, mentre la formazione italiana, di livello universitario, prevedeva 4.500 ore articolate in tre anni. La documentazione ministeriale aveva inoltre evidenziato l’assenza o l’insufficienza di numerose discipline di base, caratterizzanti e professionalizzanti, nonché l’assenza di un tirocinio idoneo a soddisfare i requisiti minimi italiani. Tali differenze giustificavano, ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007, la subordinazione del riconoscimento a un tirocinio di adattamento o a una prova attitudinale, rimessa alla scelta del richiedente. La Sezione ha ritenuto superati i vizi riscontrati nelle precedenti determinazioni, concernenti soprattutto l’insufficiente valutazione della proporzionalità della misura compensativa. Le censure dei ricorrenti sono state qualificate come mere asserzioni, prive di adeguato supporto probatorio e dirette a sostituire le valutazioni tecniche dell’amministrazione con valutazioni di parte. In assenza di manifesta abnormità, irragionevolezza, illogicità, sviamento o straripamento, l’eventuale opinabilità delle valutazioni tecniche ministeriali non integra un vizio di legittimità.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.lgs. n. 206/2007, art. 16

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri e consente l’applicazione di criteri già stabiliti per titoli identici o analoghi.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 19

  È richiamato nell’ambito della disciplina dei livelli e dei contenuti della formazione professionale rilevanti per il riconoscimento.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 20

  È invocato dai ricorrenti per sostenere l’assimilazione del titolo estero a un titolo di formazione italiano; la Sezione, tuttavia, ritiene determinante la concreta comparazione dei percorsi formativi.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 21

  Rileva per la valutazione delle differenze tra i percorsi formativi, comprese quelle relative alla formazione pratica; la Sezione richiama l’esigenza di valutare soprattutto le divergenze contenutistiche.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 22, comma 1, lettere b) e c)

  Il riconoscimento del titolo di formazione può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto in Italia.

  La disposizione legittima l’imposizione di una misura compensativa quando le differenze formative riguardino materie essenziali all’esercizio della professione e siano molto rilevanti per durata o contenuto.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 22, comma 5

  Per materie sostanzialmente diverse si intendono materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che, in termini di durata o contenuto, sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta dal migrante.

  Definisce il presupposto sostanziale per subordinare il riconoscimento a una prova attitudinale o a un tirocinio di adattamento.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 22, comma 8-bis

  Individua i contenuti che deve avere il provvedimento con cui vengono assegnate le misure compensative; il Consiglio di Stato valorizza il rispetto di tali esigenze motivazionali.

• d.lgs. n. 206/2007, art. 23

  È richiamato dai ricorrenti in relazione ai diritti acquisiti e allo status dei richiedenti, ma non conduce all’annullamento dei decreti.

• direttiva 2005/36/CE, art. 11, lettera c)

  È richiamata per qualificare il livello del percorso formativo spagnolo e distinguerlo dal percorso universitario italiano.

• direttiva 2005/36/CE, art. 50, comma 2

  In caso di dubbio fondato, lo Stato membro ospitante può richiedere alle autorità competenti di uno Stato membro una conferma dell’autenticità degli attestati e dei titoli di formazione rilasciati in questo altro Stato membro nonché, eventualmente, la conferma del fatto che il beneficiario soddisfa, per le professioni di cui al capo III del presente titolo, le condizioni minime di formazione.

  È richiamata nel precedente giurisprudenziale citato per delimitare la verifica dello Stato ospitante e il rapporto con l’autorità dello Stato di origine.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità; non risulta violato secondo la Sezione.

• TFUE, artt. 49-58

  Richiamati dai ricorrenti in relazione alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione; non impediscono l’imposizione di misure compensative proporzionate in presenza di differenze formative sostanziali.

• l. n. 241/1990, art. 3

  Richiamato in relazione all’obbligo di motivazione e al principio di non discriminazione; la motivazione dei decreti è ritenuta adeguata.

• d.P.R. n. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, nell’ambito del quale è stato reso il parere vincolante della Sezione.

Massime di principio

• Nel regime generale di riconoscimento delle qualifiche professionali, l’amministrazione dello Stato ospitante può subordinare il riconoscimento a un tirocinio di adattamento o a una prova attitudinale quando la formazione ricevuta riguardi materie essenziali all’esercizio della professione e sostanzialmente diverse, per durata o contenuto, da quelle previste nello Stato ospitante.
• La legittimità della misura compensativa richiede una concreta e documentata comparazione tra il percorso formativo estero e quello nazionale, con indicazione delle differenze relative al livello dell’istituzione formativa, alla durata, ai contenuti disciplinari, ai crediti e alla formazione pratica.
• La valutazione ministeriale sull’idoneità e sull’equivalenza sostanziale di un titolo professionale estero costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e non è sindacabile per il solo fatto di essere opinabile, salvo che risulti affetta da manifesta abnormità, irragionevolezza, illogicità, carenza istruttoria o sviamento.
• La scelta tra prova attitudinale e tirocinio di adattamento può essere rimessa al richiedente quando ciò sia previsto dal regime normativo applicabile e la misura compensativa sia giustificata dalle differenze sostanziali riscontrate nella formazione.
• Il giudice amministrativo non può sostituire le proprie valutazioni tecniche, né quelle del ricorrente, a quelle dell’amministrazione competente in materia di riconoscimento dei titoli professionali, se non emergono errori macroscopici o violazioni dei criteri normativi.

Come è indicizzato