Sentenza n. 9726/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 15 luglio 2024 un’istanza di permesso di costruire per la realizzazione di due edifici a destinazione mista residenziale, commerciale e direzionale su un’area ricadente in un Piano di zona per l’edilizia economica e popolare ai sensi della l. n. 167/1962. Dopo un sollecito, il 16 luglio 2025 aveva trasmesso una bozza di convenzione o atto d’obbligo, diffidando il Comune a stipulare la convenzione e a rilasciare il titolo edilizio. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’obbligo di provvedere, degli artt. 2 l. n. 241/1990, 20 e 35 l. n. 865/1971, dell’art. 18 d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 97 Cost., nonché dei principi di buon andamento, efficienza, celerità, ragionevolezza, correttezza e leale collaborazione. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da ritardo ai sensi dell’art. 2-bis l. n. 241/1990. Il Comune, pur non costituendosi formalmente, ha depositato una nota rappresentando di avere richiesto integrazioni documentali, chiarimenti e modifiche progettuali, evidenziando l’incongruenza tra la destinazione mista proposta e la disciplina dell’edilizia economica e popolare. La società ha poi depositato le integrazioni e modifiche progettuali trasmesse nel novembre 2025 e nel marzo 2026, sostenendo che il procedimento fosse comunque rimasto senza definizione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio la persona fisica cui il ricorso era stato notificato, poiché dagli atti non risultava la sua qualità di controinteressata o cointeressata. Nel merito ha riconosciuto che, anche quando il rilascio del titolo edilizio presupponga la stipula di una convenzione urbanistica o di un accordo di diritto pubblico, può sussistere un obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi espressamente sulla proposta privata, poiché l’esercizio consensuale del potere pubblico non esclude la doverosità dell’azione amministrativa. Tuttavia, ha ritenuto non integrata la seconda condizione dell’azione avverso il silenzio: il decorso del termine procedimentale. L’obbligo di pronunciarsi sulla specifica proposta convenzionale è sorto soltanto con la presentazione della bozza di convenzione del 16 luglio 2025, necessaria nell’ambito della disciplina PEEP. Inoltre, il Comune non era rimasto completamente inerte, avendo richiesto integrazioni, chiarimenti e modifiche progettuali il 3 novembre 2025 e, successivamente, nel corso della riunione del 19 marzo 2026. Il deposito del progetto modificato il 30 marzo 2026 imponeva all’amministrazione nuove valutazioni e le riconosceva un congruo spatium deliberandi. Nonostante il divieto di procrastinare indefinitamente la conclusione del procedimento, allo stato non era configurabile un silenzio-inadempimento. L’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. è stata quindi respinta. È stata altresì respinta la domanda risarcitoria, perché mancava l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, presupposto del danno da ritardo. Il rito non è stato convertito in rito ordinario, essendo la domanda risarcitoria manifestamente infondata. Nulla sulle spese per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Fondamento dell’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il danno da ritardo presuppone l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; tale presupposto è stato escluso nel caso concreto.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il procedimento per il rilascio del permesso di costruire, applicabile alla domanda edilizia nel quadro della disciplina speciale PEEP.

• art. 18 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo alla convenzione urbanistica e agli obblighi connessi all’intervento edilizio.

• art. 35 l. 865/1971

  Richiamato dalla ricorrente quale base dell’obbligo di stipulare la convenzione per interventi in aree PEEP; la sentenza non accerta in concreto l’obbligo di stipula, ma riconosce l’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi.

• art. 31 c.p.a.

  Decorsi i termini per la conclusione del procedimento e negli altri casi previsti dalla legge, chi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo di provvedere

  L’azione avverso il silenzio richiede sia l’obbligo di provvedere sia la scadenza del termine procedimentale con conseguente inerzia illegittima; nel caso concreto il secondo presupposto mancava.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito avverso il silenzio e consente al giudice di convertire il rito per la trattazione della domanda risarcitoria; tale facoltà non è stata esercitata perché la domanda era manifestamente infondata.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della pretesa risarcitoria collegata all’inosservanza dolosa o colposa del termine procedimentale.

• art. 2043 c.c.

  Richiamato quale fondamento generale del risarcimento del danno ingiusto; non applicabile in assenza di ritardo illegittimo imputabile all’amministrazione.

• l. 167/1962

  La destinazione PEEP dell’area comporta l’applicazione della disciplina speciale dell’edilizia economica e popolare e la necessità di una previa convenzione o atto d’obbligo prima del rilascio del titolo edilizio.

Massime di principio

• Anche quando il procedimento amministrativo comprende la stipula di una convenzione o di un accordo di diritto pubblico, l’amministrazione può essere tenuta a pronunciarsi espressamente sulla proposta del privato, poiché la natura bilaterale dell’accordo non esclude la doverosità dell’esercizio del potere pubblico.
• L’azione avverso il silenzio presuppone cumulativamente l’obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere e la scadenza del termine procedimentale; il riconoscimento del primo presupposto non basta se il termine non è ancora maturato.
• Quando, nel corso del procedimento edilizio, l’amministrazione richieda integrazioni documentali, chiarimenti o modifiche progettuali sostanziali, il termine per provvedere non può considerarsi definitivamente decorso sino a quando l’amministrazione disponga di un congruo spatium deliberandi sul progetto integrato o modificato.
• La richiesta di integrazioni o modifiche non legittima l’amministrazione a procrastinare indefinitamente la decisione: anche in procedimenti complessi essa deve concludere entro un termine congruo, nel rispetto dei principi di correttezza, buona fede e leale collaborazione.
• Il risarcimento del danno da ritardo richiede l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento; se il termine non è scaduto o non è configurabile un silenzio-inadempimento, la domanda risarcitoria deve essere respinta.

Come è indicizzato