Sentenza n. 1044/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica rilasciati dal Comune a una società costruttrice per la realizzazione di due nuovi edifici residenziali nell’ambito del piano attuativo convenzionato “Villa Adele”, in area soggetta a vincoli paesaggistici derivanti sia da un decreto ministeriale sia dalla vicinanza al lago. In via preliminare hanno sostenuto l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica perché sottoscritta dagli stessi funzionari comunali competenti per il titolo edilizio e perché priva di adeguata autonomia istruttoria e valutativa. Hanno inoltre dedotto il difetto di motivazione, di istruttoria e dei presupposti, il travisamento e l’illogicità della valutazione paesaggistica, lamentando il carattere generico dei pareri comunali e della Soprintendenza e l’omessa considerazione dei vincoli gravanti sull’area. Quanto al permesso di costruire, ne hanno dedotto l’illegittimità derivata e vizi propri, sostenendo: il mancato rispetto della distanza minima tra edifici, perché nel calcolo non sarebbero state computate terrazze e balconi; l’illegittimità o disapplicazione delle NTA comunali e delle definizioni del regolamento edilizio tipo nella parte in cui escludono determinati sporti dal computo delle distanze; il mancato rispetto della distanza dal confine, per l’omessa considerazione di terrazze e ballatoi; il superamento dell’altezza massima di zona e l’erroneità del criterio di calcolo rispetto all’andamento naturale del terreno. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito anche l’inammissibilità per mancata impugnazione del piano attuativo e per la proposizione di un ricorso collettivo da parte di soggetti privi di posizioni omogenee.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente ritenuto ammissibile l’impugnazione del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica nonostante la mancata impugnazione del piano attuativo, distinguendo tra le prescrizioni proprie del piano, ormai non contestabili se non impugnate tempestivamente, e le autonome valutazioni di dettaglio contenute nei titoli edilizi e paesaggistici. Ha inoltre ritenuto ammissibile il ricorso collettivo, perché i ricorrenti si trovavano in posizioni sostanziali e processuali omogenee, lamentando il medesimo pregiudizio alla visuale panoramica e alla fruibilità degli immobili. Nel merito, ha escluso la violazione dell’art. 146, comma 6, d.lgs. 42/2004: la necessaria separazione tra tutela paesaggistica e funzione urbanistico-edilizia riguarda la differenziazione oggettiva dei procedimenti, delle valutazioni e dei presupposti, non necessariamente la diversità dei funzionari o degli uffici, salvo specifiche incompatibilità o interessi extraistituzionali. Ha ritenuto adeguata la motivazione paesaggistica, anche per relationem, considerando che la compatibilità generale dell’intervento era già stata scrutinata nella fase di approvazione del piano attuativo, mediante più sedute della Commissione paesaggio, modifiche progettuali e parere favorevole della Soprintendenza con prescrizioni. Nell’autorizzazione paesaggistica a valle era quindi sufficiente verificare le modalità costruttive non già dettagliatamente valutate. Il TAR ha inoltre rilevato che i pareri avevano considerato anche il vincolo paesaggistico derivante dalla vicinanza al lago e che la Soprintendenza si era pronunciata, non potendosi configurare il piano attuativo come fondato su un falso presupposto di silenzio-assenso. Quanto alle distanze, il Collegio ha distinto tra sporti meramente ornamentali o di ridotte dimensioni, non computabili, e terrazze o balconi di apprezzabile profondità, computabili quando ampliano la superficie abitativa. Nel caso concreto, balconi e terrazze non superavano, nei punti rilevanti, la soglia di 1,50 metri prevista dal regolamento edilizio tipo e comunque risultavano non significativi ai fini del calcolo secondo le NTA comunali; pertanto le distanze da edifici e confini erano rispettate. Non è stato necessario decidere il contrasto astratto tra la soglia di 2 metri prevista dalle NTA e quella di 1,50 metri del regolamento edilizio tipo, poiché risultava rispettata anche la misura più restrittiva. Quanto alle altezze, il Comune aveva correttamente applicato il criterio della media delle altezze delle facciate riferite all’andamento naturale del terreno precedente agli scavi autorizzati, ottenendo un valore medio inferiore al limite di zona. In ogni caso, l’altezza di 10,05 metri sarebbe rientrata nelle tolleranze costruttive dell’art. 34-bis, comma 1, d.P.R. 380/2001. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 146, comma 6, d.lgs. 42/2004

  La separazione tra tutela paesaggistica e funzioni urbanistico-edilizie richiede la differenziazione oggettiva delle attività, dei procedimenti, delle valutazioni e dei presupposti, ma non impone necessariamente la diversità soggettiva dei funzionari o degli uffici.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico ex lege relativo alle aree situate entro 300 metri dalla linea di battigia è stato ritenuto considerato nei pareri e nella valutazione di compatibilità paesaggistica.

• art. 41-quinquies, comma 6, legge 17 agosto 1942, n. 1150

  nei comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a 3 metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a m 2,5, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa.

  Il piano attuativo costituisce lo strumento necessario per la verifica dell’inserimento urbanistico e paesaggistico dell’intervento e per la definizione planivolumetrica della zona.

• art. 9 d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  La distanza minima tra edifici tutela esigenze pubblicistiche cogenti di igiene, salubrità, aerazione e luminosità e prevale sulle disposizioni locali riduttive.

• art. 873 c.c.

  La distanza codicistica tra costruzioni tutela principalmente i rapporti privatistici di vicinato, mentre le distanze urbanistiche perseguono finalità pubblicistiche diverse.

• art. 34-bis, comma 1, d.P.R. 380/2001

  L’altezza di 10,05 metri, anche ove assunta come parametro, è stata ritenuta rientrante nelle tolleranze costruttive previste dalla disposizione.

Massime di principio

• La mancata impugnazione di un piano attuativo non preclude l’impugnazione autonoma del successivo permesso di costruire o dell’autorizzazione paesaggistica per vizi propri e per le valutazioni di dettaglio contenute nei titoli; l’inoppugnabilità riguarda soltanto le prescrizioni del piano meramente riprodotte nel titolo successivo.
• La differenziazione tra funzione paesaggistica e funzione urbanistico-edilizia richiesta dall’art. 146, comma 6, d.lgs. 42/2004 è oggettiva e sostanziale: occorre che siano distinti procedimenti, presupposti e valutazioni, ma non è necessaria, in assenza di specifiche incompatibilità o interessi personali, la diversità dei funzionari o degli uffici.
• Quando la compatibilità paesaggistica generale di un intervento è stata approfonditamente valutata nell’ambito dell’approvazione del piano attuativo, la successiva autorizzazione paesaggistica relativa al singolo titolo edilizio può avere motivazione più sintetica e limitarsi alle modalità realizzative e ai dettagli costruttivi non già esaminati a monte; il livello di motivazione richiesto a valle è inversamente proporzionale al grado di dettaglio della valutazione svolta in sede di piano.
• Nel ricorso collettivo è necessaria l’omogeneità delle posizioni sostanziali e processuali: il ricorso è ammissibile quando i ricorrenti impugnano gli stessi atti, deducono i medesimi vizi, perseguono la stessa utilità e non sussistono conflitti, anche potenziali, tra i loro interessi. La compromissione seria ed effettiva di una visuale panoramica qualificata può fondare l’interesse a ricorrere del proprietario dell’immobile vicino.
• Ai fini del calcolo delle distanze urbanistiche, gli sporti meramente ornamentali o di ridotte dimensioni possono essere esclusi quando la disciplina applicabile lo preveda; devono invece essere computati terrazze e balconi che, per dimensioni e caratteristiche strutturali e funzionali, ampliano la superficie abitativa o costituiscono corpi di fabbrica. Per elementi irregolari rileva la distanza nel punto più vicino al confine o all’edificio fronteggiante.
• Il rispetto dell’altezza massima di zona può essere verificato mediante la media delle altezze delle facciate riferite all’andamento naturale del terreno, secondo il criterio previsto dalla disciplina urbanistica comunale; eventuali modificazioni del terreno conseguenti a scavi autorizzati non alterano necessariamente il piano di riferimento originario.

Come è indicizzato