Sentenza n. 2915/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l'approvazione di 24 RVC, presentate tra il 2013 e il 2015 secondo la scheda standardizzata 36E approvata dal d.m. 28 dicembre 2012. Dopo alcuni anni, il GSE aveva qualificato il proprio intervento come annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, contestando carenze documentali e chiedendo la restituzione dei TEE. In primo grado la società aveva dedotto, tra l'altro, la violazione dell'art. 21-nonies, la lesione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei fatti, l'illogicità e contraddittorietà dell'azione amministrativa, l'illegittima applicazione del d.m. 11 gennaio 2017 e del criterio degli effetti misurabili, nonché l'erroneità della quantificazione dei TEE. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo l'intervento del GSE espressione di un potere di verifica e decadenza, esercitabile durante il rapporto di incentivazione, e aveva escluso la natura perentoria del termine previsto per l'autotutela. In appello la società ha censurato la qualificazione dell'atto come decadenza, la valorizzazione di documentazione non richiesta dalla disciplina applicabile, la quantificazione dei TEE, il travisamento delle risultanze delle singole RVC, l'applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, la riqualificazione postuma del potere esercitato e la diversa motivazione introdotta nel rigetto dell'istanza di riesame.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR, accolto il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti e annullato gli atti impugnati, ritenendo assorbite le ulteriori censure. Il Collegio ha qualificato l'intervento del GSE come annullamento d'ufficio e non come decadenza. La decadenza presuppone infatti uno specifico fondamento normativo, l'esercizio di un potere vincolato e la falsità o non veridicità delle dichiarazioni, la violazione di prescrizioni essenziali o il venir meno dei requisiti per il godimento del beneficio. Nel caso concreto, invece, il GSE aveva rimesso in discussione, dopo un precedente esame sostanziale e positivo delle RVC, la sufficienza della documentazione, senza contestare falsità, dichiarazioni non veritiere, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti. La qualificazione come annullamento d'ufficio risultava inoltre dallo stesso provvedimento del GSE e non poteva essere sostituita in giudizio da una diversa qualificazione. Poiché l'intervento era di autotutela, doveva rispettare il termine ragionevole previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990; il lungo tempo trascorso dall'approvazione delle RVC rendeva tardivo e irragionevole il riesame. Il Collegio ha inoltre rilevato che le RVC erano disciplinate dal d.m. 28 dicembre 2012 e che il d.m. 11 gennaio 2017 non era applicabile retroattivamente ai progetti già approvati, in forza della disciplina transitoria. Il GSE non poteva quindi pretendere, a distanza di anni, un'ampia documentazione ulteriore non richiesta al momento della presentazione delle istanze, in contrasto con i principi di collaborazione, buona fede e tutela della fiducia. La successiva qualificazione delle condotte come falsa o non veritiera rappresentazione dei fatti è stata ritenuta contraddittoria rispetto alla motivazione originaria e non supportata documentalmente. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio deve essere esercitato entro un termine ragionevole e, quando l'amministrazione ha già svolto un esame sostanziale con esito favorevole, non può essere utilizzato per rimettere indefinitamente in discussione i medesimi presupposti sulla base di carenze documentali non originariamente contestate.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede vincolano l'amministrazione anche nell'attività di verifica degli incentivi e ostano al diniego fondato esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non richiesti dalla disciplina vigente al momento della presentazione dell'istanza.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

  La disciplina applicabile alle RVC del caso prevedeva l'approvazione in assenza di una diversa valutazione espressa del GSE e non consentiva di pretendere successivamente documentazione aggiuntiva non prevista.

• art. 19, comma 1, lett. b), d.m. 11 gennaio 2017

  Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all'entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.

  La disposizione transitoria esclude l'applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 ai progetti già approvati, che restano regolati dalla disciplina vigente alla data di presentazione.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disciplina dei poteri di verifica e decadenza del GSE non consente di qualificare automaticamente come decadenza ogni riesame successivo all'approvazione delle RVC; quando vengono rivalutati presupposti già esaminati, l'intervento deve rispettare il paradigma dell'autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  La modifica dei presupposti e dei limiti del potere di decadenza non ha efficacia retroattiva e non muta la natura del potere esercitato nei procedimenti anteriori alla sua entrata in vigore.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione, dopo avere svolto un procedimento di verifica sostanziale con esito favorevole, rimette in discussione i medesimi presupposti sulla base di carenze documentali già valutabili o di documentazione ulteriore non richiesta al momento dell'istanza, l'intervento non costituisce decadenza accertativa, ma esercizio di autotutela decisoria.
• La decadenza da un beneficio pubblico presuppone una specifica previsione normativa, l'esercizio di un potere vincolato e la falsità o non veridicità delle dichiarazioni, la violazione di prescrizioni essenziali per il godimento del beneficio oppure il venir meno dei requisiti di idoneità del beneficiario; la mera insufficienza della documentazione, successivamente rivalutata, non è di per sé sufficiente.
• La qualificazione dell'atto amministrativo deve essere ricavata dal suo contenuto sostanziale e dalla motivazione originaria; l'amministrazione non può sostituire in giudizio la qualificazione di annullamento d'ufficio con quella di decadenza per sottrarsi ai limiti propri dell'autotutela.
• L'annullamento d'ufficio di provvedimenti di approvazione di incentivi deve essere adottato entro un termine ragionevole, anche quando non sia applicabile retroattivamente un termine legislativo perentorio; il decorso di un lungo periodo dopo un controllo positivo può rendere illegittimo il riesame per violazione dell'affidamento e della certezza dei rapporti giuridici.
• La disciplina sopravvenuta relativa ai controlli, agli obblighi documentali e alla decadenza non può essere applicata retroattivamente a progetti già presentati o approvati, se la disciplina transitoria stabilisce l'applicazione delle disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.
• I principi di collaborazione, buona fede e tutela della fiducia impediscono di negare o revocare un incentivo esclusivamente perché il beneficiario non ha prodotto documenti ulteriori che non erano richiesti dalla disciplina applicabile al momento della domanda.

Come è indicizzato