Sentenza n. 2179/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione dalla procedura per l'affidamento del servizio di trasporto e accompagnamento di persone con disabilità, deducendo, in primo luogo, la violazione del contraddittorio nel subprocedimento di verifica dell'anomalia, poiché il RUP, ritenute non esaustive le giustificazioni presentate, non aveva avviato un'ulteriore interlocuzione prima dell'esclusione. Ha inoltre contestato l'istruttoria e la valutazione dei costi relativi al parco mezzi, lamentando che il Comune avesse autonomamente individuato il prezzo dei veicoli, imposto un ammortamento quinquennale, ipotizzato l'acquisto anziché il leasing e calcolato i costi su 365 giorni anziché sui 235 giorni annui di utilizzo previsti dalla gara. Ha dedotto anche una disparità di trattamento a danno degli operatori privi di un parco mezzi già disponibile. Con i motivi aggiunti ha contestato l'offerta dell'aggiudicatario, deducendo: omessa indicazione e valorizzazione del referente; calcolo del personale su 40 ore settimanali; mancata considerazione delle ore non lavorate; applicazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla lex specialis senza adeguata dimostrazione dell'equivalenza; esiguità dell'utile; indeterminatezza dell'impegno alla costituzione del raggruppamento per difformità nelle percentuali di partecipazione ed esecuzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo. Ha ritenuto che il subprocedimento di verifica dell'anomalia abbia struttura monofasica e che non sussista un obbligo generalizzato di ulteriore confronto dopo la richiesta e l'acquisizione delle giustificazioni; il disciplinare attribuiva al RUP soltanto una facoltà di chiedere ulteriori chiarimenti. Ha ribadito che la valutazione di anomalia è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o carenza istruttoria. Nel caso concreto era legittimo acquisire dati esterni e svolgere simulazioni economiche, poiché la ricorrente aveva dichiarato una disponibilità di mezzi molto superiore a quella documentata e aveva prodotto impegni per acquistare nuovi veicoli. Non era possibile sostituire in giudizio l'acquisto con il leasing, trattandosi di modifica dell'offerta; inoltre il Comune aveva dimostrato che l'offerta sarebbe risultata in perdita anche considerando il prezzo indicato dalla ricorrente e un ammortamento più lungo. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, perché la disponibilità dei mezzi costituiva requisito essenziale per l'esecuzione del servizio. Quanto ai motivi aggiunti, sono stati respinti quelli relativi al referente, all'orario di lavoro, al computo delle ore non lavorate, all'utile minimo e alle percentuali del raggruppamento. Il motivo relativo al CCNL è stato accolto limitatamente alla mancata verifica dell'equivalenza: la presunzione prevista dall'Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023 non operava, poiché i due contratti erano sottoscritti da organizzazioni sindacali diverse e appartenevano a famiglie contrattuali differenti. La verifica non poteva fondarsi sulla maggiore attinenza del CCNL alla natura dell'offerente, ma doveva riguardare concretamente le tutele economiche e normative dei lavoratori. Il Comune è stato quindi obbligato a verificare l'equivalenza dei due CCNL, con la stessa commissione, entro 30 giorni dalla comunicazione della sentenza. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia consente alla stazione appaltante di valutare la sostenibilità complessiva dell'offerta, ma la relativa valutazione resta espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo entro i limiti della manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o carenza istruttoria.

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  La scelta di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante impone la verifica dell'equivalenza delle tutele economiche e normative garantite ai lavoratori.

• Allegato I.01, art. 3, d.lgs. 36/2023

  Ai fini della dichiarazione di cui all’articolo 11, comma 4, e della conseguente verifica, si considerano equivalenti le tutele garantite da contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro, sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative…

  La presunzione di equivalenza opera quando i contratti collettivi sono sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative. La diversa identità delle parti sindacali e l'appartenenza a differenti famiglie contrattuali escludono tale presunzione; in tal caso l'equivalenza deve essere verificata concretamente con riguardo alle tutele dei lavoratori.

• art. 93, comma 6, d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'equivalenza contrattuale deve essere effettuata dalla stessa commissione indicata dal giudice.

• art. 36 d.lgs. 36/2023

  La pubblicazione integrale dell'offerta dell'aggiudicatario ha consentito alla concorrente esclusa di proporre motivi aggiunti contro la relativa valutazione di anomalia.

• art. 68 d.lgs. 36/2023

  La censura relativa all'indeterminatezza dell'offerta del raggruppamento è stata respinta, poiché ai fini dell'ammissione rilevano le dichiarazioni rese alla stazione appaltante nella domanda di partecipazione.

Massime di principio

• Il subprocedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta ha struttura monofasica: dopo un'unica richiesta di giustificazioni e la relativa valutazione non sussiste, in via generale, un obbligo della stazione appaltante di instaurare un'ulteriore fase di contraddittorio o di preavviso di esclusione, salva la facoltà prevista dalla lex specialis di chiedere ulteriori chiarimenti.
• La valutazione di anomalia dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica e il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione economica a quella della stazione appaltante; il sindacato è limitato alla manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento dei fatti e alla congruità dell'istruttoria.
• Nella verifica dell'anomalia la stazione appaltante può acquisire dati esterni e svolgere autonome simulazioni economiche, purché non sostituisca arbitrariamente le proprie scelte imprenditoriali a quelle dell'operatore e fondi il giudizio su elementi coerenti con l'offerta e con la documentazione prodotta dal concorrente.
• Il concorrente che abbia dichiarato o documentato l'impegno ad acquistare i mezzi necessari all'esecuzione non può sostituire in sede giudiziale tale soluzione con il leasing allo scopo di escludere i relativi costi, poiché ciò comporterebbe una modifica dell'offerta.
• Quando un concorrente applica un CCNL diverso da quello indicato negli atti di gara, la presunzione di equivalenza non opera se i contratti sono sottoscritti da organizzazioni sindacali diverse e appartengono a differenti famiglie contrattuali; l'amministrazione deve allora verificare concretamente l'equivalenza delle tutele economiche e normative dei lavoratori, senza limitarsi a considerare la maggiore attinenza del contratto alla natura dell'impresa.
• L'esiguità dell'utile dichiarato non determina di per sé l'anomalia dell'offerta, poiché anche un utile minimo può essere sufficiente a escludere l'inattendibilità economica, salvo che dagli elementi complessivi emerga l'insostenibilità dell'offerta.

Come è indicizzato