Tribunale, Sentenza T-536/22

Rinnovo dell’approvazione della cipermetrina e rigetto del riesame interno

La causa riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da PAN Europe avverso la decisione della Commissione del 23 giugno 2022, con cui è stata respinta la richiesta di riesame interno del regolamento di esecuzione (UE) 2021/2049 relativo al rinnovo dell’approvazione della sostanza attiva cipermetrina. Il Tribunale affronta in particolare il rapporto tra principio di precauzione, potere discrezionale della Commissione nella gestione del rischio e disciplina del regolamento (CE) n. 1107/2009 sui prodotti fitosanitari.

Fatti e svolgimento della procedura

La cipermetrina è un insetticida della famiglia dei piretroidi. La sua approvazione, inizialmente iscritta nell’allegato I della direttiva 91/414/CEE mediante la direttiva 2005/53/CE, è stata poi trattata come approvazione ai sensi del regolamento n. 1107/2009 ed elencata nel regolamento di esecuzione n. 540/2011.

L’approvazione, in scadenza il 28 febbraio 2016, è stata più volte prorogata a causa dei ritardi nella rivalutazione. Nel procedimento di rinnovo, lo Stato membro relatore ha trasmesso il progetto di rapporto valutativo all’EFSA e alla Commissione. L’EFSA, nelle conclusioni del 31 luglio 2018, ha individuato quattro settori critici di preoccupazione:

• elevato rischio per gli organismi acquatici;
• elevato rischio per le api mellifere;
• elevato rischio per gli artropodi non bersaglio;
• mancanza di informazioni sulla composizione dei lotti usati negli studi ecotossicologici.

La Commissione, dopo ulteriori scambi nel comitato permanente, ha adottato il regolamento di esecuzione 2021/2049, rinnovando l’approvazione ma imponendo specifiche condizioni e misure di mitigazione del rischio. PAN Europe ha quindi chiesto il riesame interno ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006, sostenendo che il regolamento violasse il principio di precauzione e gli obblighi dell’Unione in materia di tutela elevata della salute e dell’ambiente. La Commissione ha respinto la richiesta, e tale rigetto è stato impugnato davanti al Tribunale.

Ricevibilità e dies a quo del termine di ricorso

Il Tribunale chiarisce che, poiché la richiesta di riesame interno era stata presentata in lingua francese, la comunicazione della decisione impugnata in lingua francese ricevuta il 18 luglio 2022 costituiva il dies a quo del termine di ricorso ex articolo 263, sesto comma, TFUE, e non la precedente notifica in inglese del 23 giugno 2022. Il ricorso, depositato il 31 agosto 2022, è quindi ricevibile.

Regola della corrispondenza tra richiesta di riesame e ricorso

Il Tribunale ricorda che, ai sensi degli articoli 10 e 12 del regolamento n. 1367/2006, il ricorso avverso il rigetto del riesame interno è ammissibile solo nei limiti in cui i motivi dedotti siano già stati prospettati nella richiesta di riesame, così da consentire alla Commissione di pronunciarsi su di essi. Tuttavia, non è richiesto un ripetuto formalismo letterale: sono ammissibili anche argomenti che costituiscano un ampliamento sufficientemente stretto di censure già formulate, purché non modifichino l’oggetto del procedimento e non introducano nuovi motivi o prove che avrebbero potuto essere presentati sin dall’inizio.

Portata del controllo giurisdizionale

Il Tribunale sottolinea che il regolamento n. 1107/2009 si fonda sul principio di precauzione e mira a garantire un elevato livello di protezione della salute umana, animale e dell’ambiente. Tuttavia, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nelle valutazioni complesse di gestione del rischio. Il giudice dell’Unione controlla l’osservanza delle norme procedurali, l’esattezza materiale dei fatti, l’assenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’istituzione, salvo che gli elementi addotti privino di plausibilità la valutazione contestata.

Primo gruppo di censure: ruolo della Commissione e principio di precauzione

PAN Europe sosteneva che la Commissione non potesse discostarsi dalle conclusioni dell’EFSA e che, una volta individuati i settori critici di preoccupazione, fosse obbligata a negare il rinnovo. Il Tribunale respinge tale tesi.

Il Tribunale ricorda che:

• il principio di precauzione consente di adottare misure protettive anche in presenza di incertezza scientifica, ma non impone sempre una misura specifica;
• la valutazione scientifica del rischio e la gestione del rischio sono fasi distinte;
• la Commissione, in quanto responsabile della gestione del rischio, deve valutare se il rischio possa essere ricondotto a un livello accettabile mediante misure appropriate e proporzionate.

Sebbene l’articolo 14, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento di esecuzione n. 844/2012 imponga di "tener conto" delle conclusioni dell’EFSA e del progetto di rapporto dello SMR, ciò non significa che la Commissione sia vincolata a seguirle in ogni punto. Il Tribunale rileva che, nel caso di specie, la Commissione poteva ritenere che misure di mitigazione del rischio permettessero di soddisfare i criteri di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1107/2009, purché ciò fosse scientificamente verificato.

Il Tribunale respinge anche l’argomento secondo cui i criteri dell’allegato II costituirebbero una barriera assoluta che priva la Commissione di margine di apprezzamento in ogni caso: alcuni di tali criteri sono effettivamente criteri di esclusione, ma nel caso della cipermetrina non risultava che la sostanza fosse stata classificata come interferente endocrino, né tale profilo era tra i settori critici di preoccupazione individuati dall’EFSA.

Quanto al principio di effettività, il Tribunale osserva che la Commissione non si è basata su misure irrealistiche, ma sulle conclusioni dell’EFSA del 2019, che consideravano efficaci alcune misure di attenuazione del rischio. È poi agli Stati membri che spetta verificare, nella fase autorizzativa nazionale, la concreta applicabilità di tali misure.

Secondo gruppo di censure: ruolo degli Stati membri

PAN Europe contestava il richiamo della Commissione al ruolo degli Stati membri nell’autorizzazione dei prodotti fitosanitari contenenti cipermetrina, sostenendo che ciò equivalesse a scaricare responsabilità indebitamente a livello nazionale e a pregiudicare gli obiettivi del regolamento n. 1107/2009.

Il Tribunale osserva che il sistema del regolamento distingue chiaramente:

• la decisione di approvazione della sostanza attiva, di competenza dell’Unione;
• l’autorizzazione dei singoli prodotti fitosanitari, di competenza degli Stati membri.

In tale quadro, gli Stati membri possono imporre condizioni appropriate e, per le sostanze candidate alla sostituzione, devono svolgere la valutazione comparativa prevista dall’articolo 50 del regolamento n. 1107/2009. Il Tribunale rileva anche che l’argomento relativo al reciproco riconoscimento non è decisivo, poiché l’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), prevede una deroga specifica per le sostanze candidate alla sostituzione.

Esito del ricorso

Dopo aver esaminato la settima censura e confermato il rigetto delle argomentazioni dedotte, il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna PAN Europe alle spese.

Principi emergenti

La sentenza ribadisce alcuni punti centrali per la prassi in materia di prodotti fitosanitari:

• il principio di precauzione non equivale a un obbligo automatico di rifiuto, ma impone una gestione del rischio rigorosa, scientificamente fondata e proporzionata;
• la Commissione deve tenere conto delle valutazioni EFSA, senza esserne giuridicamente vincolata in modo assoluto;
• le misure di mitigazione del rischio sono ammissibili se realistiche ed efficaci in concreto;
• la fase di autorizzazione dei prodotti resta in capo agli Stati membri, nel rispetto delle condizioni fissate a livello unionale.